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Kommunalpolitik in Brandenburg

Dr. Werner Künzel

1. Wechselvolle Geschichte

Im Zuge der deutschen Kolonialisierung der bis dahin slawischen Gebiete westlich der Elbe entstand im 12. und 13. Jahrhundert die Mehrzahl der Brandenburger Dörfer und Städte. Während in den Dörfern meist die Lokatoren, die im Auftrag des Markgrafen bzw. anderer Landes- oder Grundherren die Ansiedlung geleitet hatten, das Dorfschulzenamt übernahmen, gestaltete sich die Entwicklung der inneren Ordnung in den Städten vielschichtiger und komplizierter.

Da die neu gegründeten Städte anfänglich verschiedenen Landesherren – den Askaniern, die später die alleinigen Herren der Mark waren, aber auch den Erzbischöfen von Magdeburg, den Wettinern, den Herzögen von Pommern oder Schlesien und anderen Fürsten – unterstanden, waren die Stadtrechte in jener Zeit unterschiedlich ausgestaltet.

Eine gewisse Einheitlichkeit entstand, weil neuere Städte oft die Rechte von älteren übernahmen. Ratsverfassungen bildeten sich heraus, nach denen die Herrschaft des Rats die anfängliche Mitbestimmung der Bürgergemeinde ablöste. Die Ratsherrenstellen wechselten innerhalb weniger Familien. Bald kam es deshalb zu Auseinandersetzungen mit den Zünften.

In der Folgezeit wuchs die Macht der Städte. Das in der Goldenen Bulle 1356 enthaltene Verbot, in den Kurländern städtische Vereinigungen zu bilden, konnten Brandenburgs Städte noch lange Zeit ignorieren. Nicht zuletzt wegen dieser Zugehörigkeit zu verschiedenen Städtebünden in der Mark und sogar zur Hanse setzten die Städte gegenüber dem Kurfürsten weitgehende Rechte durch, insbesondere eine eigene Gerichtsbarkeit.

An den Einnahmen der 1488 eingeführten ersten indirekten Steuer, dem Biergeld, waren die Städte beteiligt.

Unter den frühen Hohenzollernherrschern entwickelten sich zwei Rechtsinstitute, die für die weitere Entwicklung bis in die Gegenwart hinein von Bedeutung sein sollten. Das erste waren die Ämter, in denen ab dem 16. Jahrhundert die Domänen zum Zwecke der gemeinsamen Verwaltung zusammengefasst wurden. An ihrer Spitze standen Amtshauptleute oder Kommissare. Das zweite war der 1702 in Brandenburg eingeführte Titel des Landrates. Dieser vereinte in seiner Person sowohl die landesherrliche Vertretung auf Kreisebene als auch die ständische Vertretung eines Kreises. 1713 weitete König Friedrich Wilhelm I. das Amt des Landrates als einheitliches Organisationsmuster der unteren staatlichen Verwaltungsebene für alle preußischen Staaten aus.

Auf der unteren Verwaltungsebene war die Mark Brandenburg in Kreise und Städte gegliedert. Letztere waren vielfach kreisfrei und hatten eine eigene Verwaltung. Mit dem fortschreitenden Absolutismus verloren die Städte immer mehr diese politische Selbständigkeit. Endgültig war die städtische Selbstverwaltung mit der Einsetzung von commissarii loci, der Steuerräte, ab 1723 gebrochen. Die städtische Verwaltung blieb auf das Zunft- und Korporationswesen beschränkt.

Eine der markantesten Zäsuren in der Entwicklung der kommunalen Selbstverwaltung war die unter dem Einfluss der französischen Revolution am 19. November 1808 erlassene Stein-Hardenbergsche Städteordnung. Mit ihr erhielten die Städte das Recht, ihre Angelegenheiten in eigener Verantwortung zu erledigen, und damit die Selbstverwaltung, wenngleich dieser Begriff expressis verbis nicht verwendet wurde.

Eine wichtige Errungenschaft der Städteordnung war die Ausdehnung des Bürgerrechts auf alle Einwohner. Das Wahlrecht als zentrales Element kommunaler Willensbildung war aber durch einen Einkommenszensus beschränkt und stand Frauen überhaupt nicht zu.

Oberstes kommunales Organ war die Stadtverordnetenversammlung. Der Magistrat fungierte als deren Vollzugsorgan. Das Poli-zeiwesen (im damaligen Verständnis die Ordnungsverwaltung) blieb staatliche Aufgabe, konnte jedoch dem Magistrat „vermöge Auftrags“ übertragen werden. Damit wurde erstmals die Trennung von Selbstverwaltungs- und Auftragsangelegenheiten normativ verwirklicht.

Nach dem Wiedererstarken der Reaktion wurde die Städteordnung am 17. März 1831 revidiert. Die Angelegenheiten der Selbstverwaltung wurden eingeschränkt. Die Stellung des Magistrats wurde gestärkt, indem nunmehr die Gültigkeit von Beschlüssen die Übereinstimmung von Stadtverordnetenversammlung und Magistrat verlangte; bei Meinungsverschiedenheiten fiel der Obrigkeit das Entscheidungsrecht zu. Ferner wurde die kommunale Ver-waltung zusätzlichen Genehmigungsvorbehalten der Staatsaufsicht unterworfen. Außerdem wurde der Wahlzensus erhöht.

Der Versuch, im Gefolge der Revolution von 1848 ein einheitliches liberales Gemeinderecht für Städte und Gemeinden zu schaffen, blieb ohne dauerhaften Erfolg. Die am 11. März 1850 erlassene Gemeindeordnung wurde schon nach drei Jahren wieder aufgehoben. Die 1853 eingeführte Städteordnung für die sechs östlichen Provinzen Preußens, zu denen Branden-burg gehörte, war durch eine Verschärfung der Staatsaufsicht über die Kommunen und das Dreiklassenwahlrecht gekennzeichnet. Sie galt bis 1918.

Eine gewissen Ausdehnung der Selbstverwaltung brachte die Kreisordnung von 1872. In den preußischen Landgemeinden galt bis 1891 das Allgemeine Landrecht sowie partikulares Gemeinderecht mit Dreiklassen-wahlrecht und Gutsherrschaft.

Erst die Landgemeindeordnung für die sieben östlichen Pro-vinzen von 1891 und die Weimarer Reichsverfassung von 1919 brach die Macht der Gutsherrschaft.

Willensbildendes Hauptorgan in den Kommunen wurde nun die demokratisch gewählte Gemeindevertretung. Diese Selbstverwaltung wurde durch das nationalsozialistische Gemeindeverfassungsgesetz von 1933 wieder beseitigt. Es galt nunmehr das „Führerprinzip“.

Bürgermeister und Gemeinderäte wurden von Partei und Staat ernannt. Die Gemeindevertretung verkümmerte zu einem Beratungsgremium ohne nennenswerte eigene Kompetenzen. Der Bürgermeister war nur noch den Staatsbehörden verantwortlich.

Das Ende der NS-Diktatur ließ die Hoffnung auf eine Wiederbelebung kommunaler Selbstverwaltung auch in Brandenburg keimen. Die Erwartungen schienen durch den Erlass der Demokratischen Gemeindeordnung und der Demokratischen Kreisordnung 1946 bestätigt zu werden. Im Herbst 1946 fanden Wahlen zu Gemeindevertretungen und Kreistagen statt. Der ebenfalls neu gewählte Landtag verabschiedete am 6. Februar 1947 die Landesverfassung, die die Gemeinden und Kreise als „Selbstverwaltungskörper“ definierte. In der Praxis standen diese demokratischen Ansätze aber bereits zu diesem Zeitpunkt in einem unüberbrückbaren Gegensatz zum Hegemonialanspruch der SED und den damit verbundenen Zentralisierungsmaßnahmen.

Die sowjetischen Besatzungsmacht setzte ein Übergewicht der KPD/SED-Funktionäre in den Kommunalverwaltungen durch. Trotz Bestehens der Länder wurden die Kommunen immer mehr zu Vollzugsgehilfen der SED-dominierten gesamtzonalen Zentralverwaltungen bzw. ab Oktober 1949 der DDR-Regierung.

Bei den Kommunalwahlen am 15. Oktober 1950 und bei allen folgenden Wahlen konnten sich die Bürger nicht mehr zwischen verschiedenen Kandidaten entscheiden; ihnen wurden Einheitslisten der Nationalen Front präsentiert, die a priori ein SED-Übergewicht sicherstellten.

Das „Gesetz über die weitere Demokratisierung des Aufbaus und der Arbeitsweise der staatlichen Organe im Land Brandenburg“, mit dem sich der Landtag am 25. Juli 1952 selbst auflöste, enthielt auch die Beseitigung der gewachsenen Kreisstruktur zugunsten kleiner Kreise, die keine substanzielle Grundlage einer kommunalen Selbstverwaltung mehr waren. Das „Gesetz über die örtlichen Organe der Staatsmacht“ vom Januar 1957 setzte das Prinzip des demokratischen Zentralismus auch für die Kommunen formell durch Die Gemeinden wurden zu unteren staatlichen Verwaltungseinheiten mit erheblich eingeschränktem eigenen Wirkungskreis und ohne Rechtsfähigkeit.

Dieser Zustand endete erste mit der friedlichen Revolution 1989/90. Bei den letzten Kommunalwahlen nach Einheitslisten am 7. Mai 1989 hatten Bürgerrechtler Widersprüche zwischen den offiziellen Wahlergebnissen und eigenen Zählergebnissen öffentlich kritisiert. Am 6. Mai 1990 fanden dann die ersten freien Kommunalwahlen statt. Die neue Kommunalverfassung vom 17. Mai 1990 basierte wieder auf der Grundlage kommunaler Selbstverwaltung.

 

2. Die Wiederherstellung kommunaler Selbstverwaltung nach der friedlichen Revolution vom Herbst 1989


2.1. Komplizierte strukturelle Ausgangsbedingungen

Der Aufbau einer leistungsstarken kommunalen Selbstverwaltung war einer Reihe spezifischer geografischer und historischer Bedingungen unterworfen. Diese bestimmen bis in die Gegenwart hinein in nicht unwesentlichem Maße die Ziele notwendiger kommunaler Reformgedanken. Zugleich beeinflussen sie die grundsätzliche Haltung der Brandenburger zu deren Realisierung und werden auch künftig von der Politik zu berücksichtigen sein.

Brandenburg ist ein großen Flächenland. Hinsichtlich seiner territorialen Ausdehnung steht es an fünfter Stelle unter allen sechzehn Bundesländern. Seine Bevölkerungszahl ist dagegen vergleichsweise niedrig. Bundesweit weist nur das Land Mecklenburg-Vorpommern eine geringere Bevölkerungsdichte auf.

Der größte Teil der Brandenburger ist im ländlichen Raum ansässig. Kleine und kleinste Gemeinden überwiegen. Von den 1793 selbständigen Gemeinden, die es 1990 gab, hatten nicht weniger als 65 % weniger als 500 Einwohner. In 18 % betrug die Einwohnerzahl zwischen 500 und 1000 und in 7 % zwischen 1000 und 2000. Lediglich in zwei Städten – der Landeshauptstadt Potsdam und der Lausitzer Metropole Cottbus – übertraf sie die Zahl 100 000 und übertrifft sie noch heute.

Von Kleinräumigkeit war auch die Kreisstruktur gekennzeichnet. Als Folge der Zerschlagung der gewachsenen Kreisgliederung im Zusammenhang mit der Liquidierung der Länder 1952 gab es 38 Kreise und sechs kreisfreie Kreise. Hinsichtlich der territorialen Größe und der Einwohnerzahl, aber auch der ökonomischen Leistungskraft wiesen die Kreise erhebliche Unterschiede auf. Die in den engeren Verflechtungsraum zu Berlin einbezogenen Kreise hatten wirtschaftlich und damit auch kommunalpolitisch erheblich bessere Ausgangsbedingungen als die peripheren Regionen.


2.2. Kommunale Selbstverwaltung in einem Land der Bundesrepublik auf der Grundlage von DDR-Recht

Mit dem Vollzug der staatlichen Einheit Deutschlands am 3. Oktober 1990 erlangte die vom Grundgesetz gewährleistete kommunale Selbstverwaltung auch für das neuerstandene Land Brandenburg Verfassungsrang. Auch die Landesverfassung, die am 20. August 1992 in Kraft trat, sollte in Art. 97 die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung umfassend ausgestalten.

Zu diesem Zeitpunkt verfügte das Land aber noch nicht über eine eigene Kommunalverfassung. Der Einigungsvertrag hatte deshalb bestimmt, dass die Kommunalverfassung der DDR vom 17. Mai 1990 mit ihren Folgeregelungen so lange in Kraft bleiben sollte, bis die Landtage der neuen Bundesländer sie durch eigene Kommunalgesetze ersetzen würden.

Es bestand die dem formalen Anschein nach sehr ungewöhnliche, geradezu skurrile Situation, dass unter dem Schirm des Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland Recht der inzwischen untergegangenen DDR weiterhin Bestand hatte. Dieser scheinbare Gegensatz relativierte sich jedoch insofern, als diese aus der friedlichen Revolution hervorgegangene Kommunalverfassung des Jahres 1990 wieder auf den Grundsätzen der kommunalen Selbstverwaltung basierte.

Zum Zeitpunkt ihres Inkrafttretens konnte davon ausgegangen werden, dass die staatliche Einheit Deutschlands in der Form des Beitritts der DDR zum Gel-tungsbereich des Grundgesetzes gemäß dessen Artikel 23 zustande kommen würde. Die Normen der DDR-Kommunalverfassung waren in Abstimmung mit bundesdeutschen Experten erarbeitet worden. Sie waren in ihren maßgeblichen Regelungen eng an das rechtsstaatliche Verständnis kommunaler Selbstverwaltung angelehnt und konnten deshalb auch langfristig als Grundlage für deren weitere Ausgestaltung dienen. In Brandenburg erstreckte sich der Zeitraum über mehr als drei Jahre.

Die Kommunalverfassung der DDR vom 17. Mai 1990 definierte die Gemeinde als eine Bürgergemeinschaft, die „in bürgerschaftlicher Selbstverantwortung das Wohl und das gesellschaftliche Zusammenleben ihrer Einwohner“ förderte. Die kommunale Selbstverwaltung wurde insbesondere durch die eigene Verantwortung über die Finanzen, die Satzungshoheit sowie durch einen umfassenden Katalog von Selbstverwaltungsaufgaben gesichert. Letzterer wurde durch die Möglichkeit ergänzt, öffentliche Aufgaben per Gesetz zu übertragen. Selbstverwaltungsorgane der Gemeinde waren die Gemeindevertretung und der Bürgermeister. Ausführlich ausgestaltet waren die demokratischen Mitwirkungsrechte der Bürger am Gemeindeleben bis hin zu Bürgerantrag, -begehren und –entscheid.

Gebietskörperschaft und zugleich Gebiet der unteren staatlichen Verwaltungsbehörde war der Landkreis. Seine Organe waren Kreistag und Landrat.

 

3. Die Kommunalreformen Anfang der 90er Jahre

3. 1. Bildung von Ämtern: Verwaltungseinheiten mehrerer selbständiger Gemeinden

Die geografischen Ausgangsbedingungen beeinflussten notwenige kommunalpolitische Reformen in ambivalenter Weise. Einerseits waren nach den Erfahrungen in den alten Bundesländern mehr als 90 % der Gemeinden Brandenburgs wegen ihrer geringen Einwohnerzahl nicht in der Lage, allein eine leistungsfähige Selbstverwaltung aufzubauen.

Andererseits waren Diktatur und Zentralismus soeben überwunden. Die Bewohner auch der kleinen Orte konnten sich wieder zu ihrer lokalen Identität bekennen und waren nicht bereit, auf diese gleich wieder zu verzichten.

Diese scheinbar einander ausschließenden Faktoren galt es bei den notwendigen Strukturveränderungen miteinander in Übereinstimmung zu bringen. Bei der Suche nach Lösungen erwiesen sich insbesondere das Vorbild der in Preußens Geschichte bewährten Institution der Amtsverwaltung, aber auch die Erfahrungen des ebenso wie Brandenburg dünn besiedelten Landes Schleswig-Holstein als nützlich.

Bereits mit der Amtsordnung vom 19. Dezember 1991 fiel die Entscheidung zur Bildung von Ämtern. Mit dieser Lösung behielten die einem Amt angehörenden Gemeinden ihre Entscheidungsbefugnis über Selbstverwaltungsangelegenheiten, übertrugen aber deren Vollzug in die Zuständigkeit einer gemeinsamen Verwaltungseinheit: des Amtes.

Einem Amt gehörten mindestens fünf Gemeinden mit insgesamt mindestens 5000 Einwohnern an. Den Gemeinen standen drei Modelle der Ämterbildung offen: entweder der Aufbau einer eigenen Amtsverwaltung (Modell I), die Wahrnehmung der Amtsgeschäftsführung durch eine amtsangehörige Gemeinde (Modell II) oder die Übertragung der Geschäftsführung an eine benachbarte amtsfreie Gemeinde (Modell III).

Die meisten Ämter (mehr als 86 %) wurden nach dem Modell I gebildet. Ende 1992 war die Ämterbildung abgeschlossen. Es gab 152 Ämter und 56 amtsfreie Städte, daneben vier kreisfreie Städte. Im Gegensatz zu der im nächsten Teil beschriebenen Kreisneugliederung war die Ämterbildung von einem hohen Maß an Kooperationswillen geprägt. Die Bildung der Ämter war in der Regel das Ergebnis freiwilliger Entscheidungen der Gemeinden. Nur in 60 Fällen, nicht einmal vier Prozent aller kreisangehörigen Gemeinden, war eine Zuordnung durch den Innenminister erforderlich, weil die Gemeinden nicht den erforderlichen Kriterien gemäß oder gar nicht entschieden hatten.

Als Organe des Amtes fungieren der Amtsausschuss und der Amtsdirektor. Mitglieder des Amtsausschusses sind Vertreter der Gemeinden, zahlenmäßig nach der jeweiligen Einwohnerzahl gestaffelt. Zum Amtsausschuss gehören alle Bürgermeister der amtsangehörigen Gemeinden. Der Amtsausschuss ist für alle wichtigen Anlegenheiten des Amtes zuständig und überwacht deren Durchführung. Er wählt den Amtsdirektor für die Dauer von acht Jahren. Die Aufgaben und Kompetenzen des Amtsdirektors entsprechen denen des hauptamtlichen Bürgermeisters (siehe Punkt 4.3). Als Hauptverwaltungsbeamter ist er insofern in das System der kommunalen Willens- und Entscheidungsfindung mit den drei Bestandteilen, die Brandenburgs Kommunalverfassung charakterisieren, eingeordnet.

Etliche Gemeinden präferierten schon zum Zeitpunkt der Ämterbildung eine über diese Struktur hinausgehende konsequente organisatorische Vereinigung. Mit 43 Zusammenlegungen kreisangehöriger Gemeinden, 63 Eingliederungen in kreisangehörige Städte und 17 Eingliederungen in kreisfreie Städte entschieden sich immerhin 7 % der kreisangehörigen Gemeinden für den Verzicht auf formelle Selbständigkeit zugunsten größerer Selbstverwaltungseinheiten und nahmen damit künftige Entwicklungen voraus. Einen Trend in diese Richtung markierte auch die Möglichkeit amtsangehöriger Gemeinden, dem Amt nicht nur den Vollzug, sondern auch die Entscheidungskompetenz über bestimmte Selbstverwaltungsangelegenheiten zu übertragen. Dies setzte sich z. B. vielfach auf dem Gebiet der Wirtschaftsförderung durch.

Ferner nahmen die Ämter häufig bald Aufgaben wahr, die den Gemeinden vom Land als „Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung“ und als „Auftragsangelegenheiten“ übertragen wurden, z. B. das Meldewesen oder den Denkmalsschutz.
 

3. 2. Neue leistungsstarke Großkreise

Nach der Entscheidung über die Neustrukturierung auf Gemeindeebene war die Neugliederung der Kreise der nächste wichtige Reformschritt. Die SED-Führung hatte 1952 die traditionelle Kreisstruktur beseitigt und eine Vielzahl kleiner Kreise gebildet. Dies entsprach dem zentralistischen Herrschaftssystem und markierte zugleich das Ende der kommunalen Selbstverwaltung. Dass deren Wiedererstehen auch die Bildung größerer und leistungsfähiger Kreise erforderte, unterlag deshalb für alle Beteiligten keinem Zweifel.

Schon bald setzte eine öffentliche, teils sehr emotional geführte Debatte über die Gestalt der neuen Kreise ein. Weil sich rasch die Akteure einig waren, dass aus Gründen der Praktikabilität die Kreisneubildung in der Regel durch Zusammenlegung der bestehenden Kreise erfolgen würde, richteten sich die Kontroversen anfänglich darauf, welche Altkreise miteinander eine „Ehe“ eingehen sollten. Als Partner begehrt waren insbesondere die Kreise im „Speckgürtel“ Berlins.

Die Entscheidung musste schließlich der Gesetzgeber treffen. Am 16. Dezember 1992 verabschiedete der Landtag ein Gesetz zur Neugliederung der Kreise und kreisfreien Städte. Die Zahl der Landkreise wurde von 38 auf 14 reduziert, die der kreisfreien Städte von sechs auf die vier Städte Potsdam, Frankfurt/Oder, Cottbus und Brandenburg an der Havel; Eisenhüttenstadt und Schwedt/Oder verloren ihren Status als kreisfreie Stadt.

In der Regel blieben alte Kreisgrenzen bestehen. In wenigen Fällen entschieden sich einzelne Gemeinden für einen Wechsel der Kreiszugehörigkeit.

Brandenburg hatte als erstes der neuen Länder die Kreisgebietsreform abgeschlossen. Es bestanden Voraussetzungen für leistungsfähige Einheiten, die im zweistufigen Verwaltungsaufbau wichtige Aufgaben übernehmen konnten. Bis auf die dünn besiedelte Prignitz hatten die Landkreise im Durchschnitt 120 000 Einwohner. Wegen der spezifischen geografischen Gestalt der meisten neuen Landkreise wird gern von „Tortenstücken“ gesprochen. Acht der 14 Landkreise grenzen an Berlin und erstrecken sich tief ins Landesinnere, bis auf eine Ausnahme sogar bis an die Landesgrenze.

Die im Vorfeld der Kreisneugliederung ausgefochtenen Meinungsverschiedenheiten waren mit der Landtagsentscheidung zum Kreiszuschnitt nicht beigelegt. Die von Kreistagen gegen die Zusammenlegung erhobenen Verfassungsbeschwerden aber wurden vom Landesverfassungsgericht als unbegründet zurückgewiesen.

Die Auseinandersetzungen konzentrierten sich nun auf einen anderen Schwerpunkt. Das Kreisneugliederungsgesetz hatte den Namen der Kreise und auch den Sitz der Kreisverwaltungen der Entscheidung der Beteiligten überlassen. Die erhoffte Konsensbereitschaft blieb jedoch aus. Erneut entbrannten heftige Streitigkeiten. Immer mehr Städte meldeten ihr Interesse am Status einer Kreisstadt an.

Schließlich musste der Landtag 1993 in 14 Einzelgesetzen selbst über Kreisnamen und Verwaltungssitze entscheiden. In den ökonomisch heterogenen Sektoralkreisen um die Bundeshauptstadt fiel die Entscheidung für den Verwaltungssitz in der Regel zugunsten von Städten in strukturschwachen Gebieten abseits Berlins. Die Anfechtung der Entscheidung durch die Volksinitiative „Kreisstadtentscheidung durch den Kreistag“ blieb vor dem Landesverfassungsgericht ohne Erfolg.
 

3. 3. Besonderheiten der Kommunalverfassung von 1993

Die auf Gemeinde- und Kreisebene vollzogenen Schritte bei der Durchsetzung der Kommunalreform wurden durch die „Kommunalverfassung des Landes Brandenburg“ vom 15. Oktober 1993 in komplexer gesetzlicher Form sanktioniert. Die Kommunalverfassung zählte zu den bedeutendsten Gesetzeswerken in der ersten Wahlperiode des Landtages Brandenburg. Sie bestand aus drei Teilen. Die ersten beiden gestalteten die Gemeinde- und die Kreisordnung aus; der dritte war die weitgehend unveränderte Amtsordnung von 1991.

In ihrer Gesamtheit stellten sie ein umfassendes Regelwerk kommunalpolitischer Strukturen und Aufgaben im Land Brandenburg dar, das sich durch drei Spefizika auszeichnete. Erstens: Bereits mit der Bildung des Landes Brandenburg 1990 waren die ineffizienten Bezirksverwaltungen Potsdam, Franfurt/Oder und Cottbus aufgelöst worden. Nicht zuletzt wegen der politischen Vorbelastung der Bezirke als Bestandteile des „demokratischen Zentralismus“ der SED kam ihre Wiederherstellung nicht in Frage. Aber auch andere Mittelbehörden mit Bündelungsfunktionen wären den besonderen strukturellen Bedingungen Brandenburgs mit seiner niedrigen Bevölkerungszahl nicht gerecht geworden.

Vielmehr sollte ein zweistufiger Verwaltungsaufbau Bürgernähe und Effizienz gewährleisten. In diesem Rahmen mussten die Kommunen weitgehende Kompetenzen bei der Entscheidung und dem Vollzug kommunaler Aufgaben erhalten. Die Kommunalverfassung enthielt deshalb einen umfassenden Katalog von Selbstverwaltungsaufgaben, die die Gemeinden in eigener Verantwortung mit dem Ziel der „harmonischen Gestaltung der Gemeindeentwicklung einschließlich der Standortentscheidungen“ wahrnehmen konnten.

Zweitens: Ein wesentliches Charakteristikum von Brandenburgs Kommunalverfassung ist eine breite Palette an Möglichkeiten für Bürger und in vielen Fällen darüber hinaus auch für nicht wahlberechtigte Einwohner, in vielfältigen Formen unmittelbarer Demokratie kommunale Politik mitzugestalten. Das (im Teil 6. beschriebene) Instrumentarium erstreckt sich vom kommunalen Petitionsrecht über Einwohnerfragestunden in der Sitzung der kommunalen Vertretung bis zu kommunaler Willensbildung durch Bürgerbegehren und Bürgerbescheid.

Drittens: Das verbreitete System kommunaler Organe mit dualer Anordnung von Vertre-tungskörperschaft einerseits und Hauptverwaltungsbeamten andererseits bei festgelegter Kompetenzaufteilung weist in Brandenburg eine Weiterentwicklung auf, die der spezifischen Situation des Landes entspricht. Dem herkömmlichen Regelungsmechanismus wurde ein weiteres Element mit spezifischen Aufgaben zugeordnet: der Haupt- bzw. Kreisausschuss, so dass Brandenburgs Kommunalverfassung auf dem Zusammenwirken dreier Willensbildungs- und Entscheidungsträger basiert.

Das Zentrum kommunaler Entscheidungen befindet sich bei der Gemeindevertretung bzw. beim Kreistag. Mit diesem Zusammenwirken dreier kommunaler Willensbildungs- und Entscheidungsebenen ist Brandenburgs Kommunalverfassung am ehesten als ein Konglomerat zwischen der süddeutschen Rats-/Bürgermeisterverfassung mit direkt gewählter Gemeindevertretung und ebenfalls direkt gewähltem Bürgermeister und der niedersächsischen Kommunalverfassung mit den drei Willensbildungsträgers Gemeindevertretung/Rat, Haupt-/Verwaltungsausschuss und Bürgermeister zu charakterisieren.


3. 4. Funktionalreform erfüllte Erwartungen nicht

Die im Verlauf des kommunalen Reformwerkes vollzogene Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung war die Voraussetzung für die Übertragung wichtiger Willensbildungs- und Entscheidungskompetenzen von der Landes- auf die kommunale Ebene. Der Landtag beschloss deshalb am 30. Juni 1993 das Erste Funktionalreformgesetz, das die Neuverteilung von Zuständigkeiten von der Landes- auf die Kreisebene sowie von den Kreisen auf die Ge-meinden bzw. .Ämter regelte.

Weitere Reformgesetze folgten in den nächsten Jahren.

Ziel der Funktionalreform war ein orts- und bürgernaher Vollzug der Verwaltung bei größtmöglicher Aufgabenbündelung vor Ort. Es sollte das Prinzip gelten, dass Aufgabenübertragung an die Kommunen nur dann unterbleiben sollte, wenn diese eine sachgerechte, wirtschaftliche und effektive Erfüllung nicht gewährleisten konnten. Nach Möglichkeit sollte auch die Erteilung von Privatisierungsaufträgen geprüft werden.

In der Regel wurden die Aufgaben als „Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung“ übertragen. Die durch die Übertragung entstandenen Kosten sollten erstattet werden. Für die Überleitung des Personals waren gesonderte Einzelregelungen vorgesehen.

Die Ergebnisse der Funktionalreform erscheinen auf den ersten Blick beeindruckend. Mit der Vielzahl von Funktionalreformgesetzen wurde eine Fülle von Aufgaben, die bislang von den Landesbehörden wahrgenommen worden waren, auf die Kommunen, insbesondere die Kreise und kreisfreien Städte, übertragen.

Die Zahl der in kommunale Trägerschaft übergegangenen Einzelaufgaben ist inzwischen auf etwa 300 angewachsen. Ihre inhaltlichen Schwerpunkte liegen vor allem in den Bereichen der Sozialhilfe, des Naturschutzes, der Landschaftspflege, des Immissionsschutzes, der Wasserwirtschaft, des Kataster- und Vermessungswesens und der Bauaufsicht.

Trotz dieser imposant erscheinenden Zahlen erreichte die Funktionalreform ihre ursprünglichen Zielsetzungen nicht. In einer Vielzahl von Fällen endeten Einzelprüfungen mit der Empfehlung, die Aufgabe nicht an die Kommunen zu übertragen, so dass mehr Aufgaben als ursprünglich erwartet bei Landesbehörden verblieben. Insbesondere blieb der erwartete Effekt einer markanten Reduzierung des Apparates der Landesverwaltung aus. Dort wo Aufgaben an die Kommunen übertragen wurden, entstanden nicht selten Konflikte, weil nach Auffassung der kommunalen Träger die mit der Übertragung verbundenen finanziellen und personellen Mittel für die Erfüllung in notwendigem Umfang und gebotener Qualität zu gering waren. Für die im Gesetz vorgesehene Aufgabenübertragung an Private ergeben die Prüfungen keine wesentlichen Möglichkeiten.

Schon bald wurde deutlich, dass neben der Fortführung der Funktionalreform bei der Suche nach einer effektiven und starken kommunalen Selbstverwaltung noch andere Wege beschritten werden mussten.

 

4. Die drei Willensbildungs- und Entscheidungsträger

4. 1. Zentrale Stellung der Vertretung

Das Schwergewicht kommunaler Entscheidungs- und Kontrollbefugnis liegt bei der gewählten Vertretung. Als oberstes Willens- und Beschlussorgan ist sie im Rahmen der Gesetze für alle grundlegenden kommunalen Angelegenheiten zuständig und kontrolliert die Durchführung ihrer Entscheidungen durch den Bürgermeister bzw. den Landrat.

Die Gemeindevertretung – in Städten führt sie die Bezeichnung Stadtverordnetenversammlung - besteht aus dem Bürgermeister und den Gemeindevertretern, der Kreistag aus dem Landrat und den Kreistagsabgeordneten. Die Zahl der Vertreter hängt von der Einwohnerzahl der Gemeinde bzw. des Kreises ab. Sie beträgt in Gemeinden und kreisangehörigen Städten zwischen 4 und 40, in kreisfreien Städten und Landkreisen zwischen 46 und 56.

Die zentrale Stellung der Vertretung in Gemeinde und Kreis ergibt sich aus ihren Kompetenzen. Die Kommunalverfassung bestimmt, dass die Vertretung für alle Angelegenheiten der Gemeine bzw. des Kreises zuständig ist, „soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist“. Sie ist vom Bürgermeister oder Amtsdirektor bzw. Landrat über alle wesentlichen Angelegenheiten der Gemeinde bzw. des Kreises zu unterrichten. Darüber hinaus sind Bürgermeister, Amtsdirektor und Landrat auskunftspflichtig gegenüber den Vertretern. Diesen steht ferner ein weitgehendes Recht auf Akteneinsicht zu.

Der Katalog der ausschließlichen Zuständigkeiten der Gemeindevertretung, die nicht auf andere Organe übertragen werden darf, enthält 29 Positionen.

Deren wichtigste sind die allgemeinen Grundsätze, nach denen die Verwaltung geführt werden soll,
 

  • die Hauptsatzung und Geschäftsordnung der Gemeindevertretung,
  • die Bildung der Ausschüsse,
  • die Wahl der Beigeordneten,
  • die Beteiligung der Gemeinde an privatrechtlichen Unternehmungen und sonstigen Einrichtungen,
  • die Bestellung der Vertreter der Gemeinde in wirtschaftlichen Unternehmungen, Vereinen und sonstigen Einrichtungen,
  • Erlass, Änderung und Aufhebung von Satzungen, des Flächennutzungsplanes und sonstiger ortsrechtlicher Bestimmungen,
  • die Übernahme neuer Aufgaben, für die keine gesetzliche Verpflichtung besteht, sowie die Übertragung von Aufgaben auf das Amt,
  • die Festsetzung allgemeiner privatrechtlicher Entgelte und öffentlich-rechtlicher Abgaben,
  • die Haushaltssatzung, die Abnahme der Jahresrechnung und die Entlastung, das Haushalts-sicherungskonzept, Zustimmung zu über- und außerplanmäßigen Ausgaben, Übernahme von Bürgschaften und anderer Sicherheiten,
  • das Investitionsprogramm,
  • die Errichtung, Übernahme, Erweiterung, Einschränkung und Auflösung von öffentlichen Einrichtungen und Eigenbetrieben,
  • die Mitgliedschaft in Zweckverbänden.


Die Zuständigkeiten des Kreistages entsprechen denen der Gemeindevertretung weitgehend. Die zentrale Stellung der Vertretung im kommunalen Macht- und Entscheidungsgefüge kommt auch darin zum Ausdruck, dass sie als einzige der drei Willensbildungs- und Entscheidungsträger über ihre gesetzlich fixierten Zuständigkeiten hinaus in der Hauptsatzung die Beschlussfassung für bestimmte Gruppen von Angelegenheiten, für die ansonsten ein anderes Organ (Bürgermeister oder Amtsdirektor, Hauptausschuss bzw. Landrat, Kreisausschuss) zuständig ist, an sich ziehen kann. Auch in Einzelfällen kann sich die Vertretung eine Entscheidung vorbehalten.

Eine Spezifik in Brandenburgs Kommunalverfassung leitet sich aus der Bevölkerungsstruktur des Landes mit ihren sehr kleinen Gemeinden ab. Für Gemeinden bis zu 100 Einwohnern schreibt die Kommunalverfassung die Bildung einer Gemeindevertretung nicht vor. An deren Stelle tritt die Einwohnerversammlung, die aus den Bürgern der Gemeinde besteht. Sie ist beschlussfähig, wenn mindestens sieben Bürger anwesend sind. Für die Kompetenzen und Regelungsabläufe der Gemeindeversammlung gelten die für die Gemeindevertretung bestehenden Vorschriften sinngemäß. Die Hauptsatzung einer solch kleinen Gemeinde kann aber die Wahl einer Gemeindevertretung vorssehen; die Zahl der Vertreter beträgt dann vier.

Mit dem aktuellen Trend zum Zusammenschluss kleinerer zu leistungsstarken größeren Gemeinden ist absehbar, dass es solch kleine Gemeinden in absehbarer Zeit nicht mehr geben und die auf deren Bedürfnisse getroffene spezifische Regelung deshalb hinfällig sein wird.


4. 2. Weitreichende Kompetenzen des Haupt- bzw. Kreisausschusses

Die Kommunalverfassung weist in der Gemeinde dem Haupt- bzw. im Kreis dem Kreisausschuss eine starke Position in der Willens- und Entscheidungsbildung zu. Damit sollen nicht nur die Vertretungen von Angelegenheiten minderen Ranges entlastet werden. Vor allem ist dieser Ausschuss auf Grund seiner Zusammensetzung und der ihm zugewiesenen Aufgaben in der Lage, die Zusammenarbeit zwischen den beiden anderen Entscheidungsträgern zu erleichtern und möglichen Spannungen vorzubeugen.

Mitglieder des Haupt- bzw. Kreisausschusses sind der Bürgermeister bzw. Landrat sowie Mitglieder der Vertretung. Deren Zahl ist gesetzlich nicht festgelegt. Fachleute empfehlen, dass sie in den Gemeinden – abhängig von der Größe der Gemeindevertretung – zwischen 3 und 13 betragen sollte. Ferner sollten alle Fraktionen vertreten sein.

Auf Kreisebene ist die Bildung des Kreisausschusses gesetzlich vorgeschrieben. Dies ist auch für den Hauptausschuss in amtsfreien sowie geschäftsführenden Gemeinden der Fall. Amtsangehörige Gemeinden dagegen sind zur Bildung eines Hauptausschusses nicht verpflichtet.

Eine Sonderregelung besteht für die noch existierenden Gemeinden, die 100 oder weniger Einwohner haben. Um deren regelmäßige Geschäftsführung zu gewährleisten, müssen auch sie einen Hauptausschuss bilden. Dieser besteht aus dem ehrenamtlichen Bürgermeister und Mitgliedern der - die Gemeindevertretung ersetzenden - Gemeindeversammlung.

Im Gegensatz zu anderen Ausschüssen der Vertretung besitzt der Haupt- bzw. Kreisausschuss Entscheidungsbefugnis. Er fasst Beschlüsse über alle Angelegenheiten, die nicht ausdrücklich der Vertretung oder dem Bürgermeister bzw. Landrat vorbehalten sind.

Die Kommunalverfassung gestattet insbesondere auf Gemeindeebene eine flexible Zuständigkeitsverteilung. Die Gemeindevertretung kann sich die Entscheidung über Details der Selbstverwaltung selbst vorbehalten, sie kann diese aber auch auf den Hauptausschuss übertragen. Der Haupt- bzw. der Kreisausschuss wiederum kann bestimmte Zuständigkeiten auf den Bürgermeister oder auch den Amtsdirektor bzw. den Landrat übertragen.

Der Haupt- bzw. Kreisausschuss stimmt die Arbeiten aller Ausschüsse aufeinander ab. Im Rahmen der von der Vertretung festgelegten allgemeinen Richtlinien entscheidet er über die Planung der Verwaltungsaufgaben von besonderer Bedeutung. Sofern die Hauptsatzung dies vorsieht, bereitet er die Beschlüsse der Vertretung vor.


4. 3. Hauptverwaltungsbeamter und ehrenamtlicher Bürgermeister

Während in den amtsangehörigen Gemeinden der Bürgermeister ehrenamtlich arbeitet, ist er in den amtsfreien sowie in denjenigen amtsangehörigen Gemeinden, die die Geschäftsführung für das Amt wahrnehmen, hauptamtlich als „Hauptverwaltungsbeamter“ tätig.

Im Amt nimmt der Amtsdirektor, im Landkreis der Landrat diese Funktion wahr. In der kreisfreien Stadt trägt er die Bezeichnung Oberbürgermeister. Der Hauptverwaltungsbeamte konzentriert in seinen Händen eine umfangreiche Verantwortung und hat insofern im Willensbildungs- und Entscheidungsprozeß seines Wirkungsbereiches eine nicht unbeträchtliche Machtstellung.

Wichtigste Aufgabe des Hauptverwaltungsbeamten ist die Erledigung der laufenden Verwaltungsgeschäfte im Rahmen der Leitung der Verwaltung seines Zuständigkeitsbereichs und die Regelung der inneren Organisation nach den Richtlinien der Vertretung. Ihm obliegt es, die Beschlüsse der Vertretung und des Haupt- bzw. Kreisausschusses vorzubereiten, die Beschlüsse der Vertretungskörperschaft auszuführen und die ihm vom Haupt- bzw. Kreisausschuss übertragenen Aufgaben auszuführen. Er ist Dienst- und Disziplinarvorgesetzter der Gemeinde-, Amts- bzw. Kreisbediensteten.

Der Hauptverwaltungsbeamte repräsentiert die Gemeinde, das Amt bzw. den Kreis und vertritt diese in Rechts- und Verwaltungsangelegenheiten; ein festgelegter Mitzeichnungsmechanismus garantiert dabei die Entscheidungsbeteiligung sowohl der jeweiligen Vertretung als auch (in den Ämtern) der amtsangehörigen Gemeinden. Er vertritt seinen Wirkungsbereich in Unternehmen und Einrichtungen.

Daneben steht dem Hauptverwaltungsbeamten in Geschäften der laufenden Verwaltung auch das Recht der internen Willensbildung zu. Allerdings können sich die Vertretung oder der Haupt- bzw. Kreisausschuss im Einzelfall die Entscheidung vorbehalten. Dies könnte sich möglicherweise dann auf die kommunale Praxis auswirken, wenn auf Grund unterschiedlicher Wahlperioden politische Differenzen zwischen Hauptverwaltungsbeamten und der Mehrheit der Vertretung bestehen. In Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung bei der Gefahrenabwehr sowie in Auftragsangelegenheiten hingegen trifft der Hauptverwaltungsbeamte die Entscheidung in eigener Verantwortung, es sei denn, auf Grund gesetzlicher Vorschriften ist im Einzelfall die Vertretung zuständig.

Der Hauptverwaltungsbeamte führt die Weisungen der Kommunalaufsichtsbehörde aus, wenn er im Einzelfall keinen Ermessensspielraum hat. Er hat die Pflicht, Beschlüsse der Vertretung und des Haupt- bzw. Kreisausschusses zu beanstanden, wenn er diese für rechtswidrig hält. In dringenden Angelegenheiten, insbesondere wenn zur Abwehr einer Gefahr oder eines erheblichen Nachteils eine Erledigung nicht bis zu einer frist- und formlos einberufenen Sitzung der Vertretung oder des Haupt- bzw. Kreisausschusses aufgeschoben werden kann, entscheidet der Hauptverwaltungsbeamte im Einvernehmen mit dem Vorsitzenden der Vertretung.

In Gemeinden mit einem hauptamtlichen Bürgermeister können, in kreisfreien Städten müssen Beigeordnete bestellt werden. Sie sind Stellvertreter des Bürgermeisters und tragen Verantwortung für ein bestimmtes Segment der Verwaltung. Ihre Zahl beträgt je nach Einwohnerzahl der Gemeinde zwischen 1 und 5.

Naturgemäß weit weniger umfassend ausgeprägt sind die Aufgaben und Kompetenzen des ehrenamtlichen Bürgermeisters der amtsangehörigen Gemeinde. Seine wichtigsten Obliegenheiten bestehen darin, den Vorsitz in der Gemeindevertretung zu führen, bei Geschäften, in denen die Gemeinde verpflichtet wird sowie bei Eilentscheidungen mitzuwirken. In der Praxis ist von besonderer Bedeutung, dass er die Gemeinde im Amtsausschuss vertritt.

 

5. Wahlen und Wahlergebnisse in Brandenburg


5.1 Differenziertes Wahlsystem

Da es zwischen den einzelnen Willensbildungs- und Entscheidungsträgern hinsichtlich ihrer Kompetenz, ihrer Aufgabenschwerpunkte und ihrer Rechtsstellung maßgebliche Unterschiede gibt, gestaltet die Kommunalverfassung den Modus ihrer demokratischen Legitimation sehr differenziert aus.

Insbesondere sieht sie erhebliche Unterschiede vor bei der Amtsdauer, den Entscheidungsträgern für die Wahl und die Abwahl sowie Details der Wahlmodalitäten.

Die Mitglieder der Gemeindevertretung sowie des Kreistages werden in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl für die Dauer von fünf Jahren gewählt. Wahlberechtigt sind die Bürger der Gemeinde bzw. des Kreises. Seit 1998 ist das aktive und passive kommunale Wahlrecht von Deutschen im Sinne des Grundgesetzes auch auf Staatsangehörige der anderen Mitgliedsstaaten der Europäischen Union ausgedehnt. Das Wahlalter ist auf 18 Jahre begrenzt.

Vor einigen Jahren eingeleitete Initiativen, das Wahlalter auf kommunaler Ebene auf 16 Jahre zu senken, blieben erfolglos.

Jeder Wähler hat drei Stimmen, die er beliebig auf die Bewerber aufteilen (kumulieren oder panaschieren) kann.

Das Gesetz sieht eine mögliche Auflösung der Vertretung durch das Ministerium des Innern vor, wenn über den Zeitraum eines halben Jahres die Mehrheit der Vertreter den Sitzungen fernbleibt oder sonst eine ordnungsgemäße Erledigung der kommunalen Aufgaben nicht gewährleistet ist.

Die Mitglieder des Haupt- bzw. Kreisausschusses werden von den Abgeordneten der Gemeindevertretung bzw. des Kreistages auf der ersten Sitzung der Wahlperiode bestimmt. Sie nehmen ihre Funktion für die Dauer der Wahlperiode wahr. Da wegen der geringen Einwohnerzahl die Ausschüsse oft wenige Mitglieder haben, beugt die Kommunalverfassung möglichem Machtmissbrauch durch die Bestimmung vor, dass die Ausschussmitglieder weder untereinander noch mit dem Bürgermeister bzw. den Landrat oder einem Beigeordneten bis zum zweiten Grade verwandt, im ersten Grad verschwägert oder durch Ehe oder Lebensgemeinschaft verbunden sein dürfen.

Sehr unterschiedlich sind die Vorschriften für die Wahl und Abwahl der Hauptverwaltungsbeamten ausgestaltet. Der hauptamtliche Bürgermeister wird nach öffentlicher Ausschreibung in freier, allgemeiner, gleicher, direkter und geheimer Wahl von den Bürgern der Gemeinde für acht Jahre gewählt. Der Wahl geht eine öffentliche Ausschreibung voraus. Wahlvorschläge können von Parteien, von politischen Vereinigungen, von Wählergruppen und von Einzelbewerbern eingereicht werden. Wie bei allen kommunalen Direktwahlen haben auch Unionsbürger das aktive und passive Wahlrecht. Anders als bei der Wahl zur Vertretung grenzt die Kommunalverfassung das passive Wahlalter erheblich ein. Wählbar ist nur, wer am Wahltag mindestens 25 Jahre alt ist; der Kandidat darf das 59. Lebensjahr noch nicht überschritten haben. Lediglich im Fall einer Wiederwahl ist diese Höchstaltersgrenze auf 62 heraufgesetzt. Im Unterschied zur Wahl der Vertretung hat jeder Wähler nur eine Stimme. Als Konsequenz der direkt demokratischen Legitimation des hauptamtlichen Bürgermeisters gibt es nur eine einzige Möglichkeit seiner Abwahl: den Bürgerentscheid.

Den Modalitäten der Wahl des hauptamtlichen Bürgermeisters entsprechen die des Oberbürgermeisters in einer kreisfreien Stadt. Acht Jahre beträgt auch die Wahlperiode der Beigeordneten. Sie werden nach öffentlicher Ausschreibung von der Gemeindevertretung (Stadtverordnetenversammlung) gewählt und können von dieser auch abberufen werden.

Ebenfalls für acht Jahre wird der Landrat gewählt. Anders als den hauptamtlichen Bürgermeister wählen ihn nicht die Bürger, sondern die Abgeordneten des Kreistages. Sie können ihn auch abberufen. Von der auch für die Wahl des Landrates vorgeschriebenen öffentlichen Ausschreibung kann der Kreistag bei einer Wiederwahl absehen. Den Modalitäten der Wahl es Landrates entsprechen die des Amtsdirektors. Er wird vom Amtsauschuss gewählt und abberufen. Wiederum anders geregelt ist die Wahl des ehrenamtlichen Bürgermeisters. Wenngleich er kein Hauptverwaltungsbeamter ist, setzt die Wahrnehmung seiner Aufgaben – insbesondere als Vorsitzender der Gemeindevertretung und als Vertreter der Gemeinde im Amtsausschuss - ein hohes Maß an Akzeptanz durch die Bürger voraus. Er wird darum ebenso wie der hauptamtliche Bürgermeister durch die Bürger direkt gewählt und kann durch Bürgerentscheid abberufen werden. Die für den hauptamtlichen Bürgermeister festgelegte Einschränkung des Wahlalters gilt für ihn nicht. Seine Amtszeit ist an die der Gemeindevertretung gebunden, d. h. die notwendige Wahl eines neuen Bürgermeisters innerhalb einer Wahlperiode legitimiert ihn nur bis zu deren Ende.


5.2 Vom Erbe der friedlichen Revolution zu traditionellen Parteienstrukturen

Bei der Frage, welche Parteien oder politischen Vereinigungen die kommunalen Wahlergebnisse dominieren, ist der Blick vor allem auf die Wahlen zu den Vertretungen zu richten, weil diese die politischen Verhältnisse am deutlichsten widerspiegeln. Weil die Amtsdirektoren und Landräte von den Vertretungen bestimmt werden, darf hier von einer weitgehenden politischen Kongruenz ausgegangen werden.

Hingegen beeinflusst bei den Direktwahlen der hauptamtlichen und ehrenamtlichen Bürgermeister der Gemeinden, in gewissem Umfang auch der Oberbürgermeister der kreisfreien Städte das Image des Kandidaten in beträchtlichem Maße das Wählerverhalten; parteipolitische Erwägungen sind nicht selten nachrangig. Insbesondere in den Vertretungen auf Gemeindeebene weist die Parteienstruktur eine markante Bandbreite auf, deren Wurzeln teilweise in den Bürgerbewegungen der friedlichen Revolution von 1989/90 liegen.

Als am 6. Mai 1990 die ersten freien Wahlen in der DDR stattfinden konnten, hatten die Wähler innerhalb eines sehr breiten, teilweise bunten Spektrums von Parteien und Vereinigungen zu entscheiden. Zu ihm gehörten sowohl die sich neu etablierten Bürgerbewegungen wie das neue Forum oder die Initiative Frieden und Menschenrechte als auch die auf den Osten ausgedehnte Parteienlandschaft der alten Bundesländer mit CDU, SPD und F.D.P.

Die Umweltbewegung war noch aufgesplittert; es gab die Grüne Partei in der DDR, die Grüne Liga, die Deutsche Umweltschutzpartei usw. Überkommene Bestandteile des Systems von Parteien und Vereinigungen der DDR waren insbesondere die PDS, aber auch etliche der so genannten Massenorganisationen wie die Freie Deutsche Jugend, der Kulturbund der DDR u. a. Auch die Demokratische Bauernpartei Deutschlands – eine ehemalige Blockpartei, die bald in der CDU aufgehen sollte – trat noch zur Wahl an.

Daneben warb um die Wählergunst eine Vielzahl neu gegründeter linker Organisationen, z. B. der Bund Sozialistischer Arbeiter/Deutsche Sektion der 4. Internationale, die Kommunistische Partei Deutschlands, Die Nelken/Marxistische Partei. Auch verschiedene Berufs- und andere Interessenvertretungen (Ärzte, Berufssoldaten, Behinderte usw.) präsentierten sich. Sogar die Evangelische Kirche stellte einige eigene Kandidaten auf.

Im Siedlungsgebiet der Sorben/Wenden konnte deren Organisation Domowina Wahlerfolge erzielen. Exot auf den Kandidatenlisten ohne ernste Aussicht auf Bestand war die vielbelächelte Deutsche Biertrinkerunion. Dort wo all diese Parteien und Vereinigungen nicht (oder noch nicht) hatten Fuß fassen können, übernahmen vielfach die traditionellen ländlichen Interessenvereine, z. B. der Verband der Kleingärtner, Siedler und Kleintierzüchter, politische Verantwortung.

Insgesamt stellten sich zu den Kommunalwahlen im Bezirk Potsdam – ohne die Einzelwahlvorschläge und die Bürgervereinigungen – nicht weniger als 56 Parteien, politische Organisationen, Bürgerbewegungen und Listenvereinigungen zur Wahl. Im Bezirk Frankfurt/Oder waren es 33, in Bezirk Cottbus 32.

Exemplarisch für die Vielgestaltigkeit der Wahlergebnisse und zugleich die Spezifika von Ortstypen seien die Resultate in einer mittleren Kreisstadt und in einem kleinem Dorf aufgeführt.

In den Wahlergebnissen der größeren Orte wie der Kreisstadt Bad Freienwalde spiegelt sich bereits der hohe Etablierungsgrad der großen Parteien mit einer Mehrheit von Stimmen für die SPD (31,37 %), die CDU (23,41 %), PDS (20,67 %) und den Bund Freier Demokraten (7,43 %) wider. Weitere Sitze errangen die Demokratische Bauernpartei Deutschlands, der Demokratische Frauenbund Deutschlands und das Neue Forum. Ohne Mandat blieben die Deutsche Soziale Union, die Freie Deutsche Jugend und die KPD.

Im Gegensatz zu diesen städtischen Verhältnissen hatten in Wildenbruch, einem Dorf im Kreis Potsdam/Land mit 837 Wahlberechtigten die Parteien offenkundig noch nicht Fuß fassen können. Wahlsieger waren hier der Deutsche Anglerverband (27,90%) und die Feuerwehr (21,81 %) vor der CDU (19,60 %) und der SPD (14,64 %).

Immer noch sehr vielgestaltig - wenn auch nicht mehr von solch extremer Variationsbreite wie 1990 – waren die Listen der kandidierenden Parteien und Organisationen bei den Wahlen zu den Gemeindevertretungen 1993 und 1998. Die Statistik weist 1993 14 Positionen auf, 1998 zeigt sich mit 18 Positionen sogar ein ansteigender Trend. Die meisten Mandate errangen in beiden Wahlen die Einzelbewerber und Wählergruppen - ein charakteristisches Phänomen für die Vielzahl kleiner und kleinster Gemeinden.

Unter den Parteien errang die SPD beide Male die meisten Stimmen, gefolgt von der CDU und der PDS. Der Trend, dass sich für die Gemeindevertretungen eine Vielzahl kleinerer Gruppierungen zur Wahl stellte, nahm bei den Kommunalwahlen vom 26. Oktober 2003 weiter zu. Die Zahl der kandidierenden Parteien und Gruppierungen wuchs an und betrug nun – ohne die Wählergruppen, Listenvereinigungen und Einzelbewerber – 23, gegenüber 1998 war dies ein Anstieg von mehr als einem Viertel. Auf Grund der regionalen Interessenausrichtung der meisten von ihnen waren ihre Erfolge jedoch irrelevant. 10 der 23 Gruppierungen errangen landesweit weniger als 0,01 % aller Stimmen. Unter den großen Parteien erhielt die CDU mit 26,36 % die meisten Stimmen. Die SPD sank in der Wählergunst mit 23,35 % auf den zweiten Rang, gefolgt von der PDS (19,77 %). Marginal blieben auf Gemeindeebene die Wahlerfolge der drei Parteien aus dem rechten Spektrum (DVU, Republikaner, Schill-Partei); zusammen erhielten alle drei einen bescheidenen Anteil von 0,60 % aller Stimmen.

Mehr als in den Gemeindevertretungen dominierten in den Kreistagen der Landkreise und in Stadtverordnetenversammlungen der kreisfreien Städte von 1990 an die großen Parteien. So bemühten sich bei den Kommunalwahlen 1990 beispielsweise im Bezirk Frankfurt (Oder) 33 Parteien und Organisationen und darüber hinaus Bürgervereinigungen und Einzelbewerber um die Stimmen der Wähler. Zusammen über zwei Drittel der Stimmen wurden für die drei Parteien SPD (30,23 %), PDS (19,65 %) und CDU (18,32%) abgegeben. Dagegen erhielten 19 der zur Wahl angetretenen Organisationen nicht einmal 0,5 % der Gesamtstimmen: die Alternative Jugendliste, der Verband der Behinderten der DDR, der Demokratische Aufbruch, die Bürgerbewegungen „Frauen für Frankfurt“ und „Demokratie jetzt“, der Deutsche Turn- und Sportbund, die Deutsche Umweltschutzpartei, die Evangelische Kirche, die Freie Deutsche Jugend, die Feuerwehr, die F.D.P., die Grün-Lila Liste, die Alternative Liste, der Kulturbund der DDR, die KPD, der Unabhängige Frauenverband, der Verband der Berufssoldaten, die Volkssolidarität und das Wahlbündnis links.

Bei dem Übergewicht der großen Parteien blieb es auch bei den Wahlen 1993 und 1998. Landesweite Siegerin war die SPD, gefolgt von PDS und CDU. Ein Vergleich beider Wahlenergebnisse zeigt eine generell steigende Tendenz der Stimmen der großen Parteien zu Ungunsten der anderen Kandidaten, auch der Einzelbewerber und ihrer Bündnisse.

Zwar blieb es bei den Kommunalwahlen 2003 auf Kreisebene bei dem Übergewicht der drei großen Parteien. Allerdings ging der Stimmenanteil der SPD erheblich zurück. Gegenüber 1998 sank er um mehr als ein Drittel von 38,97 % auf 23,54 %. Die PDS verfehlte ihr Ergebnis von 1998 nur unwesentlich. Wahlsieger war die CDU. Ihr Stimmenanteil stieg von 21,42 % auf 27,80 %. Nutznießer der Einbußen der SPD waren offenkundig Bürgerbündnisse und nicht zuletzt die FDP und die Grünen/Bündnis 90. Eine Vielzahl kleinerer Gruppierungen, deren Zahl mit über 60 einen neuen Höchststand erreichte, konnte von dem Verlust der SPD jedoch nicht profitieren.

Interessant und aufschlussreich ist ein Vergleich der Ergebnisse dieser Wahlen mit denen der Landtagswahlen, die weniger als ein Jahr später stattfanden. Offensichtlich beeinflusste ein sehr breites Spektrum heterogener Kriterien das Wählerverhalten mit der Folge paralleler Tendenzen, aber auch beträchtlicher Unterschiede bei den Ergebnissen. So gewann die CDU bei den Kommunalwahlen 6 % Stimmen hinzu, während sie im Landtag 7 % einbüßte. Die SPD verlor auf beiden Ebenen Stimmen, auf der kommunalen aber deutlich mehr als auf Landesebene. Die Wählergunst für die PDS blieb weitgehend konstant. Die FDP blieb bei der Landtagswahl weit unter der für einen Einzug in das Landesparlament erforderlichen 5 %-Grenze, in den kommunalen Vertretungen konnte sie Stimmen hinzugewinnen. Erstmals errang 2003 auch die DVU Sitze in den Kreisparlamenten, ihr Gesamtstimmenanteil betrug mit 1,03 % aber nicht einmal ein Sechstel der auf Landesebene erreichten Stimmen. Die politische Zusammensetzung der Kreistage und Stadtverordnetenversammlungen der kreisfreien Städte wies nach der Wahl von 2003 dieses  Bild auf.

Die Landeshauptstadt Potsdam wird seit 1990 von einem SPD-Bürgermeister regiert; ein Bürgerentscheid hat 1998 zwar zu einem Wechsel der Person, nicht aber der Partei geführt. Auch aus der jüngsten Wahl des Oberbürgermeisters – sie war wegen des Wechsels des bisherigen Funktionsinhabers Matthias Platzeck in das Amt des Ministerpräsidenten notwendig – ging der SPD-Kandidat Jann Jakobs, wenn auch mit knapper Mehrheit, als Sieger hervor.

Die kreisfreien Städte Frankfurt (Oder) und Brandenburg an der Havel werden von Martin Patzelt bzw. Dietlind Tiemann, beide CDU, regiert. Zum Oberbürgermeister der kreisfreien Stadt Cottbus wurde kürzlich mit großer Mehrheit der von der SPD nominierte bisherige Minister für Infrastruktur und Raumordnung Frank Szymanski gewählt.

 

6. Vielfältige Formen direkter Demokratie

Ein vielgestaltiges Instrumentarium direkter Demokratie gibt den Bürgern die Möglichkeit, kommunale Politik nicht nur zu beeinflussen, sondern auch selbst zu gestalten. Im Unterschied zu den Kommunalwahlen können bei einer Reihe dieser Formen unmittelbarer Meinungsbildung nicht nur die wahlberechtigten Bürger, sondern auch die übrigen Einwohner, in manchen Fällen auch wenn sie das 18. Lebensjahr noch nicht erreicht haben, ihren politischen Willen demokratisch artikulieren.

Die im Vergleich zu anderen Bundesländern umfassender ausgestaltete direkte Demokratie war im Vorfeld der Annahme von Brandenburgs Kommunalverfassung Anlass zu kontroversen Debatten gewesen. Kritiker befürchteten, dass insbesondere die vergleichsweise niedrigen Quoren für Bürgerbegehren, Bürgerentscheid und Einwohnerantrag zum Missbrauch führen könnten.

Die Kommunalverfassung setzt die Information über die wichtigen kommunalen Vorgänge als Grundlage für eine substanziell fundierte Ausübung des demokratischen Mitbestimmungsrechts erkennbar voraus. Gemeindevertretung bzw. Kreistag sind zur Unterrichtung der Einwohner über die allgemein bedeutsamen kommunalen Angelegenheiten verpflichtet. Sie sollen ferner die Mitwirkung der Einwohner an der Lösung der kommunalen Aufgaben fördern. Bei wichtigen kommunalen Planungen und Vorhaben, „die das wirtschaftliche, soziale, und kulturelle Wohl der Einwohner nachhaltig berühren, sind die Einwohner möglichst frühzeitig über die Grundlagen sowie Ziele, Zwecke und Auswirkungen zu unterrichten“. Wichtige rechtliche Instrumente dieser Unterrichtung sind

  • die Öffentlichkeit der Sitzungen von Gemeindevertretung, Kreistag und deren Ausschüssen (mit Ausnahme der Beratung bestimmter Angelegenheiten);
  • das Recht der Einsichtnahme in Beschlussvorlagen der von Gemeindevertretung und Kreistag in öffentlicher Sitzung behandelten Tagesordnungspunkte;
  • die Einwohnerfragestunde als Tagesordnungspunkt der öffentlichen Sitzungen von Gemeinde-vertretung und Kreistag, in der Einwohner einschließlich Kindern und Jugendlichen nicht nur Fragen stellen, sondern auch Vorschläge und Anregungen unterbreiten können;
  • die Anhörung von Einwohnern, die vom Gegenstand der Beratung der kommunalen Vertretung betroffen sind.


Die bedeutendsten und von den Bürgern häufig in Anspruch genommenen Formen demokratischer Mitbestimmung sind Bürgerbegehren und Bürgerentscheid. Die letzte Kommunalverfassung der DDR hatte bereits die Erfahrungen der friedlichen Revolution reflektiert und in den Gemeinden Bürgerbegehren und –entscheide vorgesehen.

Die Brandenburger Kommunalverfassung bewahrte dieses Erbe und dehnte es auch auf die Kreisebene aus. Über eine kommunale Angelegenheit kann die Bürgerschaft einen Bürgerentscheid mittels eines Bürgerbegehrens herbeiführen. Dieses muss neben der zu entscheidenden Frage und ihrer Begründung „einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag zur Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme im Rahmen des Gemeindehaushalts (bzw. des Haushalts des Landkreises) enthalten“.

Bei der Einleitung eines Bürgerentscheids besteht Anspruch auf Hilfe durch die Gemeinde bzw. den Landkreis. Ist das Bürgerbegehren von mindestens 10 % der Bürger unterzeichnet, führt es – sofern ihm die Gemeindevertretung nicht bereits entsprochen hat – zu einem Bürgerentscheid. Dieser bedarf für einen Erfolg einer Mehrheit von 25 % der gültigen Stimmen.

Ein 11 Punkte umfassender Katalog bestimmt, in welchen Angelegenheiten ein Bürgerentscheid nicht stattfinden kann. Die wichtigsten dieser ausschließenden Sachverhalte sind – da hier der Kommune nur wenig Handlungsspielraum verbleibt – Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung und Auftragsangelegenheiten sowie solche kommunalen Entscheidungsabläufe, die in erheblichem Umfang an geltendes Recht gebunden sind wie die Rechtsverhältnisse der Gemeindevertreter, des Bürgermeisters, der Gemeindebediensteten oder Entscheidungen nach dem Baugesetzbuch und Angelegenheiten, über die im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens bzw. eines förmlichen Verwaltungsverfahrens zu entscheiden ist.

Mittels eines Bürgerentscheides kann auch ein Bürgermeister bzw. Oberbürgermeister vor Ende der Amtszeit abberufen werden. Gegen eine mögliche inflationäre Handhabung dieses Mittels hat der Gesetzgeber eine Schranke eingebaut. Für das für die Einleitung eines solchen Bürgerentscheids notwendige Bürgerbegehren sind wesentlich höhere Quoren vorgegeben als bei einem Begehren, das auf einen Sachentscheid abzielt. In Abhängigkeit von der Einwohnerzahl betragen sie zwischen 15 und 25 %.

Die tiefgreifenden Möglichkeiten demokratischer Willensartikulation und –durchsetzung durch die Bürger könnten in einen Gegensatz zur gesetzlichen Aufgabenzuweisung an die kommunale Vertretung geraten. Der Gesetzgeber hat deshalb die Gelegenheiten, in denen sich die Gemeindevertretung einer eigenen Entscheidungsverantwortung durch die Einleitung eines Bürgerentscheids entziehen könnte, auf zwei Fälle beschränkt. Dies sind zum einen Gemeindezusammenschlüsse; zum anderen kann die Vertretung beschließen, über die Änderung eines Bürgerentscheids, der noch nicht zwei Jahre zurückliegt, einen neuen Entscheid durchzuführen.

Die Gemeindeordnung schreibt ferner vor, wichtige Gemeindeangelegenheiten in Einwohnerversammlungen „und anderen Formen kommunaler Öffentlichkeitsarbeit“ mit den Einwohnern zu erörtern. Eine Einwohnerversammlung muss einberufen werden, wenn mindestens 5 % der über 16 Jahre alten Einwohner dies verlangen.

Direkte Demokratie bleibt durch diese Regelung nicht auf die Bürgerschaft beschränkt, sondern wird auf die Gesamtheit der Einwohner ausgedehnt, schließt also auch die in der Gemeinde lebenden Ausländer ein. Ein Widerspruch zur Rechtsstellung der Gemeinde als Organisation bürgerschaftlicher Selbstverwaltung ist durch diese Regelung insofern nicht gegeben, als die Einwohnerversammlung keine Hoheitsbefugnisse wahrnimmt. Vielmehr sind ihre Kompetenzen auf Vorschläge und Anregungen beschränkt, mit denen sich die Gemeindevertretung innerhalb von drei Monaten befassen soll. In größeren Gemeinden kann eine Einwohnerversammlung auch in einem einzelnen Ortsteil stattfinden. Dagegen ist sie auf der Ebene des Landkreises wegen dessen räumlicher Ausdehnung unpraktikabel und darum nicht vorgesehen.

Auch auf die Kreisebene hingegen erstreckt sich das Instrument des Einwohnerantrags. Er bedarf zu seiner Wirksamkeit der Unterschriften von mindestens 5 % der ab 16 Jahre alten Einwohner. Ebenso wie die Einwohnerversammlung greift der Einwohnerantrag in die Hoheitsbefugnisse der Vertretung nicht ein, gibt dieser einen Beratungsgegenstand jedoch verbindlich vor. Sie ist zu dessen Behandlung innerhalb von drei Monaten verpflichtet. Die Entscheidungsbefugnis verbleibt aber bei der Gemeindevertretung bzw. dem Kreistag.

Bedurften alle bisher genannten Möglichkeiten direkter Demokratie der Willensartikulierung einer Mindestzahl von Bürgern bzw. Einwohnern, so kann das Petitionsrecht auch von einzelnen Personen wahrgenommen werden.

Jeder hat das Recht, sich mit Vorschlägen, Hinweisen und Beschwerden an die Gemeindevertretung oder den Bürgermeister, den Kreistag oder den Landrat zu wenden. Damit hat das Petitionsrecht in Brandenburgs Kommunalverfassung einen Impulscharakter und geht so über die adäquaten Regelungen des Grundgesetzes hinaus, das in Art. 17 lediglich ein Recht auf „Bitten oder Beschwerden“ zugesteht. Der Einreicher muss innerhalb von vier Wochen eine Stellungnahme bekommen. Ist dies nicht möglich, muss er einen Zwischenbescheid erhalten.

Das Petitionsrecht kann nicht nur von einzelnen, sondern auch von mehreren Personen gemeinschaftlich ausgeübt werden. Diese Regelung hat für die neuen Länder besonderes Gewicht, weil die dem Petitionsrecht vergleichbaren Rechtsnormen der DDR - einen staatsfeindlichen Hintergrund bei dessen gemeinsamer Wahrnehmung argwöhnend - nur dem einzelnen Bürger und (seit Inkrafttreten der Verfassung von 1968) auch „den Gemeinschaften der Bürger“ ein Recht zum Einreichen von Eingaben zubilligten. Zu den demokratischen Rechten jedes Einwohners gehört nicht zuletzt sich um Hilfe in Verwaltungsangelegenheiten an seine Gemeinde oder seinen Landkreis wenden zu können, „auch wenn für deren Durchführung eine andere Behörde zuständig ist“.

Die verschiedenen Instrumente unmittelbarer Demokratie erfreuen sich bei den Brandenburgern reger Resonanz. Es kam zu zahlreichen Sachbegehren.

Sie waren beispielsweise gegen den Ausbau der Wasserstraße Havel (Potsdam, April 1996) oder gegen die Auflösung der Brandenburgischen Philharmonie (Potsdam, Juli 1999) gerichtet.

Eine Vielzahl von Bürgerbegehren und -entscheiden gab es in den Kommunen des Landes im Zusammenhang mit der jüngsten Gemeindestrukturreform. In acht Kommunen (Stand 1999) wurden hauptamtliche Bürgermeister abgewählt. Die Befürchtungen über einen Missbrauch der unmittelbaren Demokratie wegen ihrer niedrigen Quoren erwiesen sich aber als unbegründet.

 

7. Neue kommunale Strukturen

7. 1. Bilanz und Vorschläge der Landesregierung

Die Bilanz nach einem Jahrzehnt kommunaler Selbstverwaltung in Brandenburg machte Erfolge – insbesondere in der Demokratieentwicklung und bei der Sanierung der Dörfer und des kommunalen Straßennetzes, auch im Denkmalschutz – für jedermann augenfällig.

Dennoch gab es zahlreiche Probleme, die die Überprüfung bestehender kommunaler Strukturen und Aufgaben einschließlich der politischen und rechtlichen Rahmenbedingungen geboten. Akut war der Handlungsbedarf sichtbar geworden, als sich die Ziele der Funktionalreform als nur begrenzt umsetzbar erwiesen.

Kernpunkt kritischer Überlegungen musste insbesondere die ausreichende Finanzausstattung der Kommunen als notwendige Voraussetzung für die Wahrnehmung sowohl der Selbstverwaltungsaufgaben als auch der wachsenden Zahl von Pflichtaufgaben sein. Die immer noch sehr geringe Kraft der Brandenburger Wirtschaft mit entsprechend niedrigen Steuereinnahmen hatte zur Folge, dass trotz erheblicher Zuweisungen die kommunalen Einnahmen pro Einwohner erheblich unter denen der Kommunen in den alten Bundesländern lagen.

Ungeklärte Eigentumsverhältnisse gaben diesem Sachverhalt eine zusätzliche Dimension. Dem standen wachsende Ausgaben gegenüber. Diese lagen in erster Linie im Personalbereich, da Brandenburgs Kommunen in großem Umfang Träger kommunaler Einrichtungen, insbesondere von Kindertagesstätten und Kulturstätten, sind. Aber auch die Ausgaben für notwendige soziale Leistungen stiegen erheblich.

Die Probleme, vor denen die Kommunen stehen, stellen sich differenziert war. Während die Gemeinden im Berliner „Speckgürtel“ vom Entwicklungsboom in der Bundeshauptstadt profitieren, hat der Strukturwandel an der Peripherie des Landes zu einem hohem Arbeitslosenstand geführt, der die Dörfer schwer trifft.

Die kleinen Kommunen konnten die Aufgaben im Kernbereich kommunaler Selbstverwaltung kaum noch bewältigen.

Diese kleinen, zumeist finanzschwachen Gemeinden gab es auch nach der Ämterbildung immer noch in großer Zahl. Wenngleich etliche von ihnen von den Möglichkeiten freiwilliger Gebietsneugliederung Gebrauch gemacht hatten, gab es mit Stand vom 31. 12. 2000 immer noch 1474 Gemeinden. Davon hatten 861, also weit mehr als die Hälfte, unter 500 Einwohner. Gerade diesen kleinen Gemeinden verblieben kaum finanzielle Handlungsspielräume. Zwar hatte sich in den Ämtern eine oft enge Kooperation zwischen den Gemeinden entwickelt, Selbstverwaltungsaufgaben waren auf das Amt und in großen Umfang auch auf Zweckverbände mit eigener Verwaltung übertragen worden. Dies aber hatte zu doppelten und damit teureren Verwaltungsstrukturen geführt.

Als diskussionsbedürftig erwies sich auch die Aufsplitterung politischer Entscheidungen in Gemeindevertretung, Amtsausschuss und – zumeist mehreren – Zweckverbänden. Schließlich resultierten auch Missstimmungen aus der nicht einwohneradäquaten Besetzung des Amtsausschusses. Während sich größeren amtsangehörigen Gemeinden dadurch nicht ihrem Gewicht entsprechend repräsentiert fühlten, befürchteten kleinere Gemeinden generell bei Schwerpunktsetzungen benachteiligt zu werden.

Schließlich waren bei den letzten Kommunalwahlen 1998 in den kleinen Gemeinden erhebliche Defizite bei der Bereitschaft, demokratische Verantwortung zu übernehmen, offenbar geworden. In rund einem Drittel der kleinen Gemeinden gab es gerade einmal so viele Bewerber, wie Mandate in den Gemeindevertretungen zu vergeben waren, so dass die Wähler nicht mehr die Möglichkeit hatten, sich zwischen mehreren Kandidaten zu entscheiden. In elf Gemeinden – davon in neun mit weniger als 500 Einwohnern – konnte wegen fehlender Bewerber keine Gemeindevertretung gewählt werden. In 152 Gemeinden (davon 128 unter 500 Einwohner) war niemand bereit, um das Bürgermeisteramt zu kandidieren; in 63 % aller Gemeinden gab es nur einen Bewerber.

Diese Problemhäufung hatte dazu geführt, dass der Landtag schon in der 2. Legislaturperiode eine Enquetekommission „Gemeindegebietsreform im Land Brandenburg“ eingesetzt hatte, die kommunalen Reformbedarf konstatierte und verschiedene neue Strukturmodelle (Bildung von Großgemeinden, Weiterentwicklung des Amtsmodells mit Direktwahl von Amtsausschuss und Amtsdirektor) debattierte.

Die Landesregierung verfolgte die Notwendigkeit einer kommunalen Reform kontinuierlich weiter. Die Regierungserklärung zu Beginn der 3. Wahlperiode 1999 stellte fest, dass bürgernahe, professionelle und effiziente Kommunalverwaltungen nur mit leistungsfähigen Strukturen erreicht werden könnten.

Mit einer Entschließung forderte daraufhin der Landtag die Landesregierung auf, bis Juni 2000 ein Konzept zu einer Gemeindereform vorzulegen. Am 11. 7. 2000 beschloss die Landesregierung die Leitlinien für die Entwicklung der Gemeindestruktur im Land Brandenburg „Starke Gemeinden für Brandenburg“.

Die Leitlinien gaben den Kommunen auf, sich für neue effektive und leistungsstarke Formen der kommunalen Selbstverwaltung zu entscheiden. Als dafür am meisten geeignet präferier-ten sie das Modell der amtsfreien Gemeinde. Die neuen amtsfreien Gemeinden sollten möglichst in den Grenzen der bestehenden Ämter gebildet werden. Amtsfreie Gemeinden sollten mindestens 5000 Einwohner haben, in dicht besiedelten Gebieten möglichst mehr. Unterschreitungen dieses Mindestwertes sollten nur in den dünn besiedelten Landesteilen zugelassen werden.

Die Einführung einer Ortschaftsverfassung sollte dem Erhalt der Identität und des dörflichen Lebens in den bisher selbständigen Gemeinden dienen. Die bisherigen Ortsnamen sollten erhalten bleiben. In den Ortschaften amtsfreier Gemeinden sollten ein Ortsbürgermeister und ggf. ein in Abhängigkeit von der Einwohnerzahl aus drei bis neun Mitgliedern bestehender Ortschaftsrat mit einem begrenzten Budgetrecht und mit Entscheidungsrechtern für die Ortschaft von den Bürgern unmittelbar gewählt werden.

Als örtliche Verwaltungseinheit sollte auch das Amt weiterhin erhalten bleiben, vor allem in den äußeren Entwicklungsräumen des Landes, sofern die Bedingungen nicht für die Bildung einer amtsfreien Gemeinde sprächen. Zu den neuen Ämtern sollten regelmäßig mindestens drei und nicht mehr als sechs amtsangehörige Gemeinden gehören. Die Mindesteinwohnerzahl sollte in der Regel nicht weniger als 5000 betragen. Die Verwaltungs- und Leistungskraft kleiner Ämter sollte durch deren Zusammenschluss zu größeren gestärkt werden.

Auch innerhalb der Ämter sollte auf den Zusammenschluss kleiner Gemeinden zu leistungsfähigen größeren – mit Ortschaftsverfassungen adäquat denen in den Orten der amtsfreien Gemeinden – hingewirkt werden. Amtsangehörige Gemeinden sollten künftig nicht weniger als 500 Einwohner haben.

Schließlich sollte die Gemeindestrukturreform auch zur Lösung von Stadt-Umland-Problemen beitragen. Dort wo enge Verflechtungen bestanden und sich die gemeine Erledigung wichtiger Verwaltungsaufgaben als opportun anbot, sahen die Leitlinien die Möglichkeit vor, Umlandgemeinden in städtische Zentren einzugliedern. Die Gemeindestrukturreform sollte möglichst durch freiwillige Zusammenschlüsse umgesetzt werden. Unter Koordination der Landräte und beratender Begleitung des Innenministeriums sollten die Bürgermeister und Amtsdirektoren geeignete Vorschläge zur Neuordnung der Ämter und Gemeinden erarbeiten.

Bis zum 31. März 2002 verblieb den Gemeinden die Möglichkeit, leitbildgerechte Strukturen herbeizuführen. Die Leitlinien sahen in dieser „Freiwilligkeitsphase“ vor, die Bildung größerer Gemeinden mit einer Zuwendung von 200 bis 300 DM pro Einwohner finanziell zu unterstützen. Nach dem Ende dieser Phase sollte das Innenministerium Vorschläge für das weitere Verfahren unterbreiten.
 

7. 2. Vom Amt zur Einheitsgemeinde

Am 16. März 2001 trat das Gesetz zur Reform der Gemeindestruktur und zur Stärkung der Verwaltungskraft der Gemeinden in Kraft, das entsprechend der „Leitlinien“ die einschlägigen Regelungen der Gemeindeordnung, der Amtsordnung und des Kommunalwahlgesetzes änderte. Schwerpunkte der Änderungen in der Gemeindeordnung waren

der Ausbau der Ortsteilverfassung mit ausführlichen Neuregelungen zur Bildung von Ortsteilen, zu den Kompetenzen von Ortsbeirat und Ortsbürgermeister und zu deren Wahlen sowie mit Vorgaben für das neue Ortsteilrecht,

Übergangsregelungen für die Bildung der Gemeindevertretung und die Wahl des ehrenamtlichen Bürgermeisters bei der Bildung einer neuen Gemeinde.


Neue Festlegungen in der Amtsordnung waren
 

  • eine Mindest- und eine Höchstzahl (drei und sechs) der zu einem Amt gehörenden Gemeinden und eine regelmäßige Mindesteinwohnerzahl von 500 für amtsangehörige Gemeinden,
  • Normierung des Anordnungsrechts des Ministeriums des Innern für eine Änderung oder Auflösung von Ämtern sowie eine Zuordnung von Gemeinden geänderter oder aufgelöster Ämter zu anderen Ämtern,
  • Abschaffung der Amtsmodelle II und III (siehe Punkt 3.1.) zum Ende der laufenden Kommunalwahlperiode.



Das Kommunalwahlgesetz regelte insbesondere neu
 

  • eine erhebliche Absenkung der Mindesteinwohnerzahl der kommunalen Wahlkreise von 2501 auf 501 im Interesse einer möglichst ausgewogenen Repräsentanz der Ortsteile in der Gemeindevertretung,
  • die Ausgestaltung der unmittelbaren Wahl des Ortsbeirates und des Ortsbürgermeisters.


Die Reaktion der Kommunen auf die Leitlinien und des Gemeindereformgesetz wies ein sehr ambivalentes Bild auf. Während sich in einigen Regionen die Kommunen schon sehr frühzeitig mit den neuen Strukturen anfreundeten, gaben es insbesondere in der ersten Zeit Vorbehalte. Viele Gemeinden fürchteten um ihre gerade erst vor einem Jahrzehnt errungene kommunale Eigenständigkeit und wehrten sich gegen Eingemeindungen. Auch die in Aussicht gestellte finanzielle Entschädigung für den fusionsbedingten Aufwand - landläufig „Kopfprämie“ genannt – reizte viele Gemeinden nicht.

Noch im Oktober 2001 ging das Innenministerium davon aus, dass bis zu einem Viertel der Gemeinden der Reform ablehnend gegenüberstünde. Eine Reihe von Gemeinden im unmittelbaren Umfeld der kreisfreien Städte mit offenkundigen Voraussetzung für eine Eingliederung in diese bevorzugten trotzdem eine Angliederung an räumlich abgelegenere Städte oder an Ämter. Eine Neugliederung per Gesetz war absehbar.

Die Gegner der Reform machten vielfach geltend, dass sich die bisherigen Formen der Zusammenarbeit bewährt hätten. Die Ämter seien als Bündnisse gleichberechtigter Partner auf freiwilliger Basis entstanden. Ihr Leitbild sei die föderative Struktur der Bundesrepublik gewesen. Den Landespolitikern warf man mangelndes Demokratieverständnis vor.

Gegen die Gebietsreform wurde eine Reihe von Klagen eingereicht.

Ungeachtet der Vorbehalte setzt ab Sommer 2001 eine Welle kommunaler Zusammenschlüsse ein. Viele kleinere Gemeinden schlossen sich benachbarten städtischen Zentren an. Durch Zusammenlegung mehrerer kleiner entstanden große Gemeinden mit Aussicht auf erhebliche politische und wirtschaftliche Leistungsfähigkeit. Ämter wurden aufgelöst, Amts-grenzen verändert. Insbesondere im Herbst bestimmten Genehmigungen neuer kommunaler Strukturen das Bild des Amtsblattes. Im März 2002 gab das Innenministerium bekannt, dass es seit Beginn der Reform 187 Anträge auf Zusammenschlüsse mit 545 beteiligten Orten genehmigt habe. Auch nach Ende der „Freiwilligkeitsphase“ seien noch weitere Fusionen möglich. Allerdings könnten die Kommunen dann nicht mehr mit der „Kopfprämie“ rechnen.

Diesem Resultat waren verbissen geführte propagandistische und juristische Auseinandersetzungen vorausgegangen. Erfolgreich war bereits die Verfassungsklage von 70 Kommunen gegen die Verlagerung der Flächennutzungsplanung von den Gemeinden auf die Ämter gewesen. Das Landesverfassungsgericht hatte am 21. März 2002 entschieden, dass die Übertragung kommunaler Planungshoheit auf die Ämter die kommunale Selbstverwaltung beeinträchtige und deshalb verfassungswidrig sei. Danach erreichte eine Klageflut das Landesverfassungsgericht. Allein im Jahr 2003 waren 532 Einsprüche gegen die Gemeindegebietsreform - als kommunale Verfassungsbeschwerden oder Anträge auf Erlass einstweiliger Verfügungen - anhängig. Bis Ende 2005 hatte das Gericht in 506 Verfahren entschieden, allein im Jahr 2005 172, davon 161 Hauptsacheverfahren, ein Rekord im Arbeitsaufwand des Gerichts. In den noch ausstehenden 36 Verfahren wurde 2006 entschieden. Sämtliche kommunalen Verfassungsbeschwerden wurden abgewiesen. Lediglich zwei Dörfer im Kreis Ostprignitz-Ruppin, die das Gesetz der Stadt Wittstock zugeordnet hatte, setzten sich durch, zur amtsfreien Gemeinde Heiligengrabe zu wechseln.

Zu den Unterlegenen gehörten auch jene Gemeinden, die als selbständige Ort im Umland kreisfreier Städte einen beträchtlichen Wirtschaftsaufschwung genommen hatten und diesen nun einzubüßen fürchteten. Auch das Argument der bekannten Gemeinde Himmelpfort (Landkreis Oberhavel), sie müsse als "Heimat des Weihnachtsmannes" selbständig bleiben, überzeugte die Verfassungsrichter nicht.

Auch der Erfindungsreichtum einiger Gemeinden, der Reform zu entgehen, führte letztlich nicht zu dem gewünschten Effekt. So wollte eine Gemeinde im unmittelbaren Umfeld der Landeshauptstadt mit der abgelegeneren Stadt Werder fusionieren, was abgelehnt wurde.

Im Amt Michendorf fusionierten zwei amtsangehörige Gemeinden; mit dieser Vergrößerung der Einwohnerzahl der Amtsgemeinden erreichte das Amt die für seinen Weiterbestand notwendige formelle Voraussetzung - eine vom Innenministerium als "Abwehrzusammenschluss" klassifizierte Entscheidung.

Aufsehen erregte die kleine Kommune Quappendorf der Gemeinde Neuhardenberg im Kreis Märkisch Oderland. Mit ihren 130 Einwohnern war sie per Gesetz der Gemeinde Neuhardenberg im gleichnamigen Amt als Ortsteil angegliedert worden. Dagegen wehrte sich der Ortsbeirat. Er erklärte den Innenminister zur "Persona non grata" und reichte, als einziges Dorf des Landes Brandenburg, Klage beim Bundesverfassungsgericht ein. Gegenwärtig (im Juni 2007) ist in Karlsruhe noch nicht entschieden, ob die Klage angenommen wird. Als pikant wird von manchem empfunden, dass Quappendorf die Kosten für die Klage nicht aus eigenen Mitteln aufbringen konnte und sich etwa zwei Drittel des notwendigen Betrages von Neuhardenberg vorstrecken ließ.

Im Herbst 2002 hatte die Gemeindestrukturreform einen gewissen Abschluss erreicht. Am 30. Oktober 2002 hatte sich die Zahl der Gemeinden seit Beginn der Reform nahezu halbiert und betrug nun 756. 318 Neugliederungsverträge mit 937 beteiligten Gemeinden waren genehmigt worden. Dennoch waren die "Leitlinien" noch nicht vollständig umgesetzt.

Noch immer gab es im Oktober 2002 etwa 250 Gemeinden mit weniger als 250 Einwohnern. Der Landtag beschloss deshalb sechs Gesetze, die - nach Anhörung betroffener Gemeinden - die Neugliederung für weitere Kommunen regelten. Infolge dieser Gesetze reduzierte sich die Zahl der Gemeinden noch einmal erheblich. 2004 hatte das Land Brandenburg noch 421 Gemeinden. 214 von ihnen, also mehr als die Hälfte, hatte zwischen 500 und 2000 Einwohner. Lediglich sechs Gemeinden hatten weniger als 500 Einwohner.