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Bürger und Einwohner

Zu den Eigentümlichkeiten von Politik und Verwaltung in Deutschland gehört der Umstand, dass die Lösung von Problemen vor allem im Beschluss von neuen Gesetzen gesehen wird. Gesetze bilden aber immer nur den Rahmen, den die Bürger ausfüllen müssen.
Markttreiben vor dem Rathaus Jüterbog. Foto: LISUM

Manche sind gleicher

In der Gemeindeordnung wird in der Verbindung mit dem Kommunalwahlgesetz der Unterschied zwischen Einwohnern und Bürgern geklärt. Aus dem unterschiedlichen Status ergeben sich unterschiedliche Rechte und Pflichten. Im § 11 Kommunalverfassung, Sätze 1 und 2 heißt es:

(1) Einwohner der Gemeinde ist, wer in der Gemeinde seinen ständigen Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt hat.

(2) Bürger der Gemeinde ist, wer zu den Gemeindewahlen wahlberechtigt ist.

Die wesentlichen Regelungen zu den Themen Wahlberechtigung und Ausschluss vom Wahlrecht finden sich in den §§ 8 und 9 des Kommunalwahlgesetzes. Wahlberechtigt – und damit Bürger und nicht nur Einwohner – ist, wer Deutscher entsprechend des Grundgesetzes oder Staatsbürger eines anderen Mitgliedsstaates der Europäischen Union ist. In Brandenburg darf mit Vollendung des 16. Lebensjahres gewählt werden. Wählen darf, wer seinen ständigen Wohnsitz oder seinen gewöhnlichen Aufenthalt am Ort hat. Das heißt, auch Obdachlose dürfen nach der Novellierung des Kommunalwahlgesetzes seit 2007 in Brandenburg wählen und gewählt werden.

Neben der Nichtzulassung zu den Kommunalwahlen dürfen Einwohner, die nicht Bürger sind, nicht an Bürgerentscheiden teilnehmen. Zum einen stellen diese Punkte eine spürbare Einschränkung der Beteiligungsmöglichkeiten dar. Zum anderen verbleiben vielfältige Beteiligungsmöglichkeiten für Einwohnerinnen und Einwohner. Einwohner und Bürger sollen auf ganz verschiedenen Wegen in das Leben der Kommune einbezogen werden. Aber in der Kommunalverfassung (§ 12) heißt es auch: „Jedermann ist im Rahmen des geltenden Rechts berechtigt, die öffentlichen Einrichtungen der Gemeinden zu benutzen“. Im Gegenzug kann die Gemeinde aus Gründen des Gemeinwohls bestimmte Verfahren vorschreiben. Dies gilt z.B. für Belastungen und Zwänge. Ein Beispiel ist der Anschluss- und Benutzungszwang § 12 (2) Kommunalverfassung. 
 

Rechte und Pflichten: Konkrete Möglichkeiten

Wurde allgemein auf Rechte und Pflichten und den Anschluss- und Benutzungszwang hingewiesen, werden nachfolgend weitere Möglichkeiten und Rahmenbedingungen der Teilhabe am Leben der Kommune benannt. Dabei sind immer beide Aspekte der kommunalen Selbstverwaltung zu berücksichtigen: die Leistungserstellung, d.h. der Dienstleistungscharakter ist ebenso zu beachten wie die Frage der Teilhabe und Mitbestimmung. Die Kommune ist eben deutlich mehr als ein bloßes Dienstleistungsunternehmen und kommunale Selbstverwaltung ist deutlich mehr als eine Benutzervertretung.

Sie sollten sich auf jeden Fall mit den folgenden Regelungen der Kommunalverfassung vertraut machen: 

  • § 13 „Beteiligung und Unterrichtung der Einwohner“,
  • § 14 „Einwohnerantrag“
  • § 15 „Bürgerbegehren“, Bürgerentscheid
  • § 16 „Petitionsrecht“
  • § 17 „Hilfe in Verwaltungsangelegenheiten“

Vielleicht werden Sie erstaunt sein, welche umfangreichen Informations- und Beteiligungsrechte Ihnen eingeräumt werden. Wahrscheinlich wissen nur wenige Einwohner und Bürger, dass bei wichtigen Planungen und Vorhaben der Gemeinde, die das wirtschaftliche, soziale und kulturelle Wohl der Einwohner nachhaltig berühren, die Einwohner möglichst frühzeitig über die Grundlagen sowie Ziele, Zwecke und Auswirkungen zu unterrichten sind (§ 13 Kommunalverfassung). Prüfen Sie doch einmal, ob das Verfahren in ihrer Gemeinde, in ihrer Stadt oder ihrem Landkreis diesen Anforderungen entspricht.

Zu den Eigentümlichkeiten von Politik und Verwaltung in Deutschland gehört der Umstand, dass die Lösung von Problemen vor allem im Beschluss von neuen Gesetzen gesehen wird. Gesetze bilden aber immer nur den Rahmen, den die Bürger ausfüllen müssen. So ist in der neuen Kommunalverfassung eine Stärkung der kommunalen Eigenverantwortung durch mehr Freiheit für gemeindebezogene Regelungen verankert worden. Künftig kann jede Gemeinde durch Festlegungen in der Hauptsatzung selbst bestimmen in welchen Formen sie die Einwohner z. B. Einwohnerversammlungen, Einwohnerfragestunden, Sachverständige, Beiräte und Beauftragte in wichtigen Gemeindeangelegenheiten beteiligt. Die Möglichkeiten zur Einrichtung von Beiräten und Beauftragten wurden erweitert (§ 19 Kommunalverfassung). Auch Einwohner ohne deutsche Staatsangehörigkeit können als Beauftragte gewählt oder benannt werden (§ 19 (2) Kommunalverfassung).

Wenn es gelingt, wieder mehr Bürger(innen) und Einwohner(innen) für die Nutzung dieser Rechte zu interessieren, könnten wir einen entscheidenden Schritt zur Stärkung unserer Städte, Gemeinden und Landkreise gehen. Der Anschluss- und Benutzungszwang bezieht sich auf den Anschluss an „Wasserleitung, Kanalisation, Straßenreinigung und ähnliche der Gesundheit dienende Einrichtungen (Anschlusszwang) und die Benutzung dieser Einrichtungen (Benutzungszwang)“. 

 

Die Bürger haben eine Vielzahl von Mitwirkungsmöglichkeiten auf kommunaler Ebene

Grafik Mitwirkungsmöglichkeiten 

Bürgerbeteiligungen durch Wahlen:

  • Wahl der Gemeindevertretung/Kreistages
  • Direktwahl des Bürgermeisters
  • Wählbarkeit

Beteiligungen an öffentlichen Entscheidungen:

  • Bürgerbegehren und –entscheid
  • Bürgerantrag und Einwohnerantrag
  • Einwohnerversammlung
  • Anhörung von Sachverständigen in der Gemeindeversammlung und in Ausschüssen
  • Beteiligung an öffentlicher Planung
  • Öffentliche Auslegung, z.B. bei Bauvorhaben
  • Informationsrechte und –pflichten
  • Grundsätzlich öffentliche Sitzungen der Gemeindevertretung
  • Öffentliche Bekanntmachung von Satzungen


Das Versammlungs- und Vereinigungsrecht bietet wesentliche Grundlage für die Einflussnahme auf die lokale Politik.

Einwohnerversammlung (§ 13 Kommunalverfassung)

  • Erörterung wichtiger Gemeindeangelegenheiten mit den Einwohnern


Einwohnerfragestunde (§ 13 Kommunalverfassung)

  • Gemeindevertretung kann bei öffentlichen Sitzungen Einwohnern die Möglichkeit einräumen, zu Beratungsgegenständen oder anderen Gemeindeangelegenheiten Fragen zu stellen und Vorschläge oder Anregungen zu unterbreiten (Rederecht auch für Kinder und Jugendliche).
  • Gemeindevertretung kann betroffene Einwohner und Sachverständige hören.


Einwohnerantrag (§ 14 Kommunalverfassung)

  • Einwohner, die das sechzehnte Lebensjahr vollendet haben, können beantragen, dass die Gemeindevertretung über eine bestimmte Angelegenheit der Gemeinde berät und entscheidet.
  • Der Antrag muss ein bestimmtes Begehren und eine Begründung enthalten. Er muss bis zu drei Personen benennen, die berechtigt sind, die Unterzeichnenden zu vertreten.
  • Der schriftliche Antrag muss von mindestens 5 % der Einwohner unterzeichnet sein.
     

Petitionsrecht (§ 16 Kommunalverfassung)

  • Jeder hat das Recht, sich in Gemeindeangelegenheiten mit Vorschlägen, Hinweisen und Beschwerden einzeln oder gemeinschaftlich an die Gemeindevertretung oder den Bürgermeister zu wenden.
  • Der Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG) garantiert, dass jeder gegenüber allen Maßnahmen der öffentlichen Gewalt Rechtsmittel einlegen kann (wichtiges Rechtsmittel: Widerspruch gegen Verwaltungsakte).
     

Bürgerbegehren/Bürgerentscheid (§ 15 Kommunalverfassung)

Über eine Gemeindeangelegenheit kann die Bürgerschaft einen Bürgerentscheid (Bürgerbegehren) beantragen. 

  • Es muss schriftlich eingereicht werden und von mindestens 10% der Bürger unterzeichnet sein.
  • Richtet es sich gegen einen Beschluss der Gemeindevertretung oder des Hauptausschusses muss es innerhalb von sechs Wochen nach der öffentlichen Bekanntgabe des Beschlusses eingereicht sein.
  • Es muss den zur Entscheidung zu bringenden Sachverhalt als mit „ja“ oder „nein“ zu beantwortende Frage formulieren.
  • Es muss eine Begründung und einen durchführbaren Vorschlag zur Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme im Rahmen des Gemeindehaushalts enthalten.
  • Über Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens entscheidet die Gemeindevertretung. Ist das Bürgerbegehren zulässig, ist die Angelegenheit den Bürgern der Gemeinde zur Abstimmung vorzulegen (Bürgerentscheid).
  • Der Bürgerentscheid entfällt, wenn die Gemeindevertretung oder der Hauptausschuss die Durchführung der mit dem Bürgerbegehren verlangten Maßnahme beschließt.


Ein Bürgerentscheid ist nicht möglich bei:

  • Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung und Auftragsangelegenheiten
  • Fragen der inneren Organisation der Gemeindeverwaltung und der Gemeindevertretung
  • Rechtsverhältnissen der Gemeindevertreter, des Bürgermeisters und der Gemeindebediensteten
  • Haushaltssatzungen einschließlich der Wirtschaftspläne der Eigenbetriebe
  • Gemeindeabgaben und die Tarife der Versorgungs- und Verkehrsbetriebe der Gemeinde
  • Feststellung der Jahresrechnung der Gemeinde und der Jahresabschlüsse der Eigenbetriebe
  • Satzungen, in denen ein Anschluss- oder Benutzungszwang geregelt werden soll

Entwicklungstrends kommunaler Bürgerbegehren 

  • Bürgerbegehren nehmen zu und zeigen eine sachaufgabenbezogene Mitwirkung der Bürger.
  • Können dazu dienen, Verkrustungen des Parteiensystems aufzubrechen.
  • Die mitwirkenden Bürger handeln parteiübergreifend/keine parteipolitische Zuordnung der Begehren.

Inhalte von Bürgerbegehren

  • Sachinhalte: Entscheidungen über kommunale Sachthemen
  • Personalinhalte: direkte Wahl bzw. Abwahl von Bürgermeistern
  • Territorialinhalte: Entscheidungen über Veränderungen der kommunalen territorialen Strukturen
  • Nicht-gesetzlich normierte Formen der Bürgerbeteiligung

Anforderungen, die kommunale Verwaltung erfüllen sollte

  • Frühzeitige Information über Vorhaben und Sicherung fairer Einflusschancen der Bürger, Ergebnisoffenheit
  • Transparenz und Klärung des Stellenwertes (vor allem bei parallelen Verfahren)
  • soziale Schieflagen vermeiden
  • Konsultation statt Entscheidungen

Informelle Mitwirkungsmöglichkeiten

  • Veranstaltung von Planungswettbewerben
  • Bürgerbefragungen
  • Öffentliche Diskussionsveranstaltungen
  • Kommunale Beratungsstellen

Anwaltsplanung (advocacy planning)

  • Instrument der Bürgerbeteiligung insbesondere bei städtischen Planungen (seit 1970)
  • Interessen sozial benachteiligter Bürger bei bisherigen Planungen nur ungenügend berücksichtigt.
  • Anwaltsplaner wird aus öffentlichen Mitteln finanziert und erfüllt Mittler- und Filterfunktion.
  • Bürger soll unterstützt werden, eigene Interessen besser zu erkennen, zu formulieren und durchzusetzen.

Planungszelle

Gruppe von 20-25 im Zufallsverfahren ausgewählte, für mehrere Wochen freigestellte und von der öffentlichen Hand vergütete Laienplaner suchen gemeinsam mit Angehörigen der Fachressorts und zwei Prozessbegleitern nach Lösungen für vorgegebene Bewertungs-, Kontroll- und Planungsprobleme (z. B. Stadtentwicklung, Qualitätsentwicklung). Das Ergebnis der Gruppenarbeit ist ein Bürgergutachten, das für unterschiedliche Politik- und Aufgabenfelder herangezogen werden kann.

Einwohner- und Kunden/Behördenbefragung

  • Befragung von Personen als Teil der örtlichen Gemeinschaft bzw. als Nutzer von Einrichtungen bzw. Behörden der Gemeinde (z. B. Befragung zum Einwohnermeldeamt, zur Kitabetreuung, zum öffentlichen Nahverkehr)
  • Vorteil: alle Bürger können angesprochen werden, können ihre Meinung sagen.
  • Verwertbarkeit der Befragung hängt von der Teilnahme möglichst vieler Bürger ab.
  • Instrument mit hoher Öffentlichkeitswirkung.
  • Vorsicht: keine Produktion von Datenfriedhöfen.
  • Ergebnisveröffentlichung ist notwendig, um Vertrauen herzustellen.

Runde Tische

  • Einrichtung von Gesprächskreisen, in denen Konsens durch Verständigung erreicht werden soll
  • alle Teilnehmer werden gleichberechtigt einbezogen

Zukunftswerkstätten

  • Einrichtungen, die sich langfristigen Perspektiven lokaler Politik widmen
  • können positive Impulse für die Stadtentwicklung bzw. einzelne Felder derselben bewirken
  • Kritikphase, Phantasiephase, Umsetzungsphase (Fortsetzungsphase)
  • Ergebnisse müssen öffentlich vermittelt werden.

Stadtforen

  • Ausarbeitung alternativer Planungen und Lösungskonzepte für die Stadtentwicklung
  • frühzeitige Information der beteiligten Akteure über kommunale Planungen
  • ähneln Bürgerversammlungen, können als Plattform der beteiligten Akteure genutzt werden

Lokale Agenda 21

  • Initiativen zur Umsetzung der Agenda 21 auf lokaler Ebene (Leitlinie öffentlichen Handelns für nachhaltige ökonomische, ökologische und soziale Entwicklung vor Ort)

Beiräte

  • Sachkundige Beratung der Gemeindevertretung und der Gemeindeverwaltung z. B. in Jugendgemeinderäte, Behindertenbeiräte, Stadtentwicklungsbeiräte oder Seniorenbeiräte

Bürgerhaushalte

  • Mitwirkung an der Erstellung transparenterer und bürgerfreundlicherer kommunaler Haushalte

 

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